基础

什么是国家任意行事，以及它为何威胁法治

作者 Daniel Sardá · 发表于: 2026年9月27日

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当公共权力依据意志、任性或不充分的理由行动，而不服从规则、界限与监督时，就出现了国家任意行事。

当公共权力如同个人意志般运作，在缺乏充分理由、明确界限或真实监督的情况下决定、制裁、许可、禁止或追诉时，就出现了国家任意行事。它不只是政府作出一个糟糕决定，而是一种行使权威的方式，使公民依赖掌权者不断变化的判断。

核心问题很简单：国家是在已知规则下行动，还是依据便利、任性、政治压力或偏袒行动？

这一区别支撑着法治的很大一部分。当权力受一般规范、公共理由和独立审查约束时，公民就有规划生活的基础。当权力任意行事时，法律就不再是保护，而变成不确定性。

简单来说：当公共当局使用权力时缺乏充分的法律与理性理由，或缺乏允许质疑其决定的界限，就存在国家任意行事。

国家任意行事意味着什么

西班牙皇家语言学院《泛西班牙语法律西班牙语词典》将任意行事定义为一种违背正义、理性或法律、由意志或任性驱动且缺乏充分论证的行为。共同理念很清楚：任意行为不以合理规则为指引，而以不作解释或不承认界限的意志为指引。

在国家层面，问题更加严重，因为公共当局不只是发表意见。它可以罚款、查封、拘留、征收、拒绝许可、征税、检查、监管、审判或使用公共武力。

因此，国家任意行事不应被理解为任何行政错误。办公室可能犯错，法院可能误解规范，公共政策也可能无效。这些情况可能值得批评，却不总是任意行事。

当公共权力行动具有以下某些特征时，任意行事就出现了：

• 缺乏明确法律依据。
• 决定没有提供充分理由。
• 相似案件在没有正当理由的情况下受到不同待遇。
• 当局将某项职权用于规定目的之外的用途。
• 措施相对于宣称目标不符合比例。
• 公民没有实际途径对决定提出异议。

重点不是所有国家决定都必须让所有人满意，而是当局必须能够解释为何行动、依据何种规范行动，以及由谁对其实施监督。

任意行事不同于自由裁量

一种常见混淆，是认为所有自由裁量都是任意的。并非如此。

法律无法预见每一种具体情况。因此，许多机构需要一定判断余地：评估申请的官员、权衡证据的法官、适用技术标准的监管者，或在法律允许的多项措施之间选择的当局。

如果满足最低条件，这种裁量可以具有正当性：

• 获得规范授权。
• 追求明确的公共目的。
• 依据相关事实与标准。
• 给出可以理解的理由。
• 尊重平等、比例原则与正当程序。
• 能够由独立机构审查。

这一区别很重要。没有裁量，公共行政可能变得机械，无法回应复杂案件；但没有界限，裁量就会转变为个人权力。

一个简单例子是，当局可能有余地判断某处经营场所是否符合安全要求。如果它适用公开标准、审查证据并允许辩护，这就不是任意行事。如果它因为友谊、政治压力或敌意，在不说明理由的情况下关闭某些场所、放过另一些，就变成了任意行事。

为什么法治排斥任意行事

法治不只是意味着存在法律，而意味着权力也服从法律。

联合国将法治描述为一种治理原则：个人、机构与实体，包括国家本身，都服从公开、平等适用并由独立司法裁判的法律。这一理念包括合法性、法律面前平等 (西班牙语阅读)、分权、法律确定性、程序透明与避免任意行事。

世界正义工程将其概括为四项原则：问责、公正法律、开放政府，以及可及且公正的司法。威尼斯委员会在法治核查清单中，强调合法性、法律确定性、防止权力滥用、法律面前平等和司法救济渠道等要素。

所有这些表述都指向同一制度直觉：公民不应受制于权力赤裸的意志。

非任意的权力需要在行动前有规则、决定时有理由、决定后有监督。缺少这三个部分，当局就可能将法律变成选择性工具。

如何在公共生活中识别它

国家任意行事可能出现在不同领域。它不总是表现为轰动性的滥权，有时在手续、许可、检查、制裁或行政不回应中运作。

一些实际信号包括：

• 不可预期的许可。公民符合要求，但当局却依据政治亲疏、非正式压力或非官方付款批准或拒绝。
• 选择性制裁。同样的行为在某些情况下被惩罚，在另一些情况下被忽视，没有公开标准。
• 没有过渡的规则变化。昨天被允许的活动，今天在没有合理通知或明确依据的情况下受到惩罚。
• 没有理由说明的决定。当局影响权利或财产，却不解释事实、规范与理由。
• 封闭程序。受影响者不能提交证据、查阅案卷或诉诸独立法官。
• 政治性使用法律职权。一般规范被用于奖励盟友或惩罚对手。

这些情形影响的不只是案卷，还影响使人能够在共同规则下生活的基本信任。

当个人不知道许可证取决于公开要求还是偏袒时，就无法安心投资；当公民组织不知道检查是技术性的还是恐吓性的时，就会自我审查；当所有者不知道其产权凭证是否会被尊重时，私人财产就会失去部分保护功能。

为什么它威胁自由

从古典自由主义角度看，国家任意行事令人担忧，因为它将国家强制变成支配。国家可以强迫、禁止与制裁。这种能力可能是保护权利所必需的，但如果不受一般规则约束，就会变得危险。

自由不只依赖权力承诺善行，而依赖即使权力有动机滥用时仍能运作的制度限制。

实际后果是：如果规则随当局意志变化，任何人都无法有信心地规划。

这会影响社会生活的多个维度：

• 个人自由。个人因害怕不可预期的决定而收敛行为。
• 个人权利。如果个人权利 (西班牙语阅读)的保护取决于官方好恶，就会变成选择性的。
• 财产。当许可、登记、征收或制裁属于不受监督的自由裁量时，财产就失去安全性。
• 市场。投资与交换需要一般规则 (西班牙语阅读)，而不是逐案恩惠。
• 公民社会。协会、媒体、教会、工会和社区组织，需要知道当局不能因为它们令人不悦就加以惩罚。

因此，任意行事并非律师专属的话题，而是日常问题：它决定共同生活是围绕公开规则组织，还是围绕对当值官员的恐惧组织。

哪些制度能够减少它

没有任何制度能完全消除任意行事的风险。所有政治体系都可能失灵。但某些规则能够减少当局像权力主人那样行动的余地。

最重要的包括：

• 合法性。当局只能在明确职权内行动。
• 决定理由说明。影响权利的行为，必须解释事实、规范与理由。
• 法律确定性。规则必须公开、相对稳定且能够理解。
• 法律面前平等。相似案件应受相似待遇，除非有合理理由。
• 正当程序。受影响者应能了解指控、提出辩护并寻求救济。
• 透明。决策标准不应隐藏于官僚黑箱之中。
• 分权。任何机关都不应不受监督地集中掌握立法、执行与审判能力。
• 独立司法。公民需要能够审查滥权而不服从政治权力的机构。

这些条件将国家任意行事与有限国家和有限政府联系起来。限制权力不意味着阻止所有公共行动，而是要求其在保护公民的规则下运作。

不宜混淆的概念

国家任意行事常与相近概念混在一起。应将它们区分，以免夸大或淡化问题。

不受欢迎的决定不一定是任意的

政策可能成本高、存在争议或不受欢迎，却仍不是任意的。如果它依照法律职权、公共理由、开放程序和审查可能性获得通过，批评应针对其内容，而不一定针对其任意性。

合法决定在适用时也可能是任意的

相反的情况也会发生。当局可能援引有效规范，却以任性、选择性或不合比例的方式适用它。此时，问题不只在于存在一部法律，还在于权力的具体使用。

自由裁量必须有限

判断余地可能是必要的。但如果这种余地不要求理由说明、标准、比例或监督，就不再是行政裁量，而趋近于个人权力。

这是最具破坏性的政府失灵之一：机构原本为了适用共同规则而存在，最终却制造不确定性、特权与依赖。

根本理念

国家任意行事与自由社会不相容，因为它以意志取代规则。在任意行事占主导的地方，公民不知道自己的权利是否会被尊重、契约是否会被保护、财产是否安全，或正当批评是否会被当作威胁。

补救不是相信有德行的统治者，也不是否认所有当局都需要某种决策余地。制度上的补救要求更高：公开法律、有限职权、说明理由的决定、法律面前平等、正当程序、独立司法与有效监督。

核心观点：只有在公共权力能够被了解、限制、解释和审查时，它才与自由相容。

一个政治共同体可以拥有很多法律，却仍然任意行事。关键在于，这些法律是保护个人免受权力侵害，还是允许权力将个人当作可随意摆布的部件。

因此，国家任意行事不是技术细节，而是对法治的基本检验。