السلطة التأسيسية: ما هي، ومن يمارسها، وما حدودها؟

السلطة التأسيسية هي سلطة إنشاء دستور أو استبدال النظام الدستوري لجماعة سياسية. وتشمل أيضًا، وفق تصنيف فقهي شائع، صلاحية تعديله من خلال الإجراءات التي يحددها. وتتمثل وظيفتها في تحديد القواعد الأساسية: ما المؤسسات القائمة، وما الاختصاصات التي تُمنح لها، وكيف ترتبط بعضها ببعض، وما الحقوق التي يجب أن تحترمها.

وليست مرادفًا للجمعية التأسيسية. كما أنها لا تعادل البرلمان أو الحكومة أو المحاكم. فقد تكون جمعية ما إحدى الهيئات المكلفة بممارسة وظيفة تأسيسية، بينما تعمل السلطات العادية بصلاحيات سبق أن منحها لها الدستور.

قد يبدو هذا الفرق تقنيًا، لكنه يجيب عن سؤال حاسم: من أين تأتي السلطة التي تؤسس السلطات العامة وتقيّدها؟ ويساعد أيضًا على فهم أن الاستناد إلى الشعب لا يكفي لتبرير أي إجراء أو أي نتيجة.

الفكرة الأساسية: السلطة التأسيسية هي صلاحية وضع القواعد الأساسية؛ أما المؤتمر التأسيسي أو البرلمان أو الاستفتاء، فهي أشكال محتملة لممارستها، وليست الصلاحية نفسها.

السلطة التي تضع الإطار الدستوري

ليس الدستور مجرد مجموعة قواعد ذات مرتبة أعلى. فهو ينظم السلطة السياسية، ويحدد الاختصاصات، ويقر الحقوق. لذلك تشغل السلطة التي تضع هذا الإطار موقعًا مختلفًا عن المؤسسات التي تبدأ العمل داخله.

ترتبط الصياغة الحديثة الأكثر تأثيرًا لهذا التمييز بـEmmanuel-Joseph Sieyès. ففي كتابه ما الطبقة الثالثة؟، المنشور في سياق الثورة الفرنسية، ذهب إلى أن الدستور لا يمكن أن يكون من صنع السلطات التي ينشئها هو نفسه. كما لا تستطيع سلطة مفوّضة تغيير شروط تفويضها بمفردها. ولا يقدم Sieyès تعريفًا عالميًا للحاضر، لكنه ينظم تمييزًا لا يزال محوريًا في القانون الدستوري: في جانب توجد السلطة التي تؤسس النظام، وفي الجانب الآخر السلطات التي ينشئها ذلك النظام.

تتيح هذه الفكرة تحديد وظيفتين أساسيتين:

• إنشاء النظام الدستوري أو استبداله، عندما تتبنى جماعة إطارًا أساسيًا جديدًا.
• تعديل دستور نافذ، عندما يجري التغيير من خلال اختصاص وإجراء ينص عليهما.

وعادةً ما يسمي الفقه الأولى سلطة تأسيسية أصلية، والثانية مشتقة. لكن التسمية الثانية ليست مقبولة لدى الجميع: يفضل بعض الكتّاب اعتبار سلطة التعديل سلطة مُنشأة دستوريًا، تحديدًا لأن اختصاصها مصدره الدستور وهي خاضعة له.

صاحب السلطة وممارستها والهيئة ليست شيئًا واحدًا

في التقليد الديمقراطي، تُنسب ملكية السلطة التأسيسية إلى الشعب أو الأمة. والمصطلحان ليسا قابلين للتبادل تمامًا؛ إذ يعتمد معناهما على النظرية السياسية والنص الدستوري المعني. والمهم هو الفصل بين مصدر الشرعية والآليات المحددة التي تُتخذ من خلالها القرارات.

قد يتصرف صاحب السلطة عبر الانتخابات، أو ممثلين ذوي تفويض خاص، أو مؤتمر تأسيسي، أو البرلمان، أو استفتاء، أو مزيج من هذه الأدوات. ويظهر تنوع الصيغ أن امتلاك السلطة وممارستها مستويان مختلفان.

فالجمعية التأسيسية، مثلًا، تتلقى مهمة المداولة وإعداد نص. ولا تجعلها هذه المهمة تلقائيًا مالكة للسيادة الشعبية كلها، ولا تتيح لها افتراض أنها بلا تفويض أو قواعد أو مسؤوليات. يمارس الممثلون الاستثنائيون وظيفة خاصة، لكن الهيئة لا تتطابق مع الجماعة التي تستمد منها سلطتها.

يساعد هذا التمييز على ترتيب ثلاثة أسئلة:

1. من يمنح الصلاحية شرعيتها؟ تجيب النظرية الديمقراطية، بفروق في التفاصيل، بأنه الشعب أو الأمة.
2. من يتخذ القرارات المحددة؟ يعتمد ذلك على الآلية المختارة: الناخبون، أو الممثلون، أو البرلمان، أو المؤتمر التأسيسي.
3. بأي تفويض وإجراء تتصرف؟ تعتمد الإجابة على النظام الدستوري، وعملية الدعوة، والقواعد المقبولة للتغيير.

يسهّل الخلط بين هذه الأسئلة قفزة خطيرة: افتراض أن هيئة ما، لمجرد تسميتها تأسيسية، تستطيع أن تنسب إلى نفسها، من دون مزيد، كامل سلطة صاحب الحق.

السلطة الأصلية وسلطة التعديل

لا يعتمد الفرق بين الإنشاء والتعديل على حجم التغيير وحده. فهو يتعلق، قبل كل شيء، بمصدر الاختصاص والإطار الذي يجري العمل داخله.

السلطة التأسيسية الأصلية

يُتحدث عن السلطة الأصلية عندما يُنشأ الأساس الدستوري لجماعة أو يُستبدل. وقد تظهر عند تشكيل دولة جديدة، أو في قطيعة مع النظام السابق، أو في عملية تسعى إلى استبدال الإطار النافذ بالكامل.

ولا تعني «أصلية» بالضرورة تلقائية أو مباشرة أو مستغنية عن التنظيم. فالعملية التأسيسية تحتاج أيضًا إلى قواعد للدعوة والتمثيل والمداولة والتصديق إذا أرادت اكتساب شرعية ديمقراطية. وما يميزها هو أن ادعاءها السلطة لا يصدر عن اختصاص عادي يمنحه الدستور الذي تستبدله.

السلطة المشتقة أو سلطة التعديل

تعدّل سلطة التعديل النص النافذ باستخدام صلاحية يقرها النص نفسه. لذلك تخضع عادةً لمتطلبات أشد من متطلبات القانون العادي: أغلبيات معززة، أو إقرار في فترات تشريعية مختلفة، أو استفتاء، أو آجال خاصة، من بين إمكانات أخرى.

ليس للجمود صيغة عالمية. فكما يوضح International IDEA ولجنة البندقية، يجب أن يسعى التصميم إلى توازن: إتاحة التغييرات عندما تكون ضرورية، وفي الوقت نفسه منع أغلبية ظرفية من تغيير القواعد المشتركة على عجل لمصلحتها الخاصة.

الفكرة الأساسية: تسعى السلطة الأصلية إلى تأسيس الإطار؛ وتعمل سلطة التعديل داخل اختصاص يمنحه الإطار القائم. لذلك لا تتطابق مصادر سلطتهما وحدودهما.

لماذا لا ينبغي الخلط بينها وبين السلطات المُنشأة دستوريًا؟

السلطات التنفيذية والتشريعية والقضائية هي سلطات مُنشأة دستوريًا. فهي توجد لأن الدستور ينشئها، ويسند إليها وظائف، ويضع ضوابط. وحتى المشرّع العادي لا يمكن مساواته بالسلطة التأسيسية: فإقرار القوانين داخل دستور لا يعادل وضع القواعد الأساسية للنظام.

ولهذا نتيجة عملية. فقد تتمتع أغلبية برلمانية بدعم انتخابي، ومع ذلك تفتقر إلى اختصاص تعديل الدستور بقانون عادي. ولا تلغي الشرعية الانتخابية الفرق بين صلاحيات التشريع وصلاحيات التعديل.

يعمل فصل السلطات (قراءة بالإسبانية) تحديدًا داخل الإطار الدستوري. فهو يوزع الاختصاصات لمنع مؤسسة واحدة من تركيز السلطة العامة. وتحدد السلطة التأسيسية هذه البنية؛ ويجب على السلطات المُنشأة دستوريًا احترامها إلى أن تُعدّل عبر مسار مأذون به قانونيًا، أو تُستبدل من خلال عملية تأسيسية حقيقية.

هل للسلطة التأسيسية حدود؟

تتغير الإجابة بحسب ما إذا كان الحديث عن سلطة التعديل أو السلطة الأصلية. فتصويرهما كلتيهما بلا حدود يخفي فروقًا مهمة؛ والقول إن جميع الحدود تعمل بالطريقة نفسها يبسط أيضًا خلافًا حقيقيًا.

الحدود القابلة للتحقق لسلطة التعديل

يمكن تحديد حدود سلطة التعديل في كل دستور. ومن أكثرها شيوعًا:

• إجرائية: أغلبيات معززة، أو عدة اقتراعات، أو انتخابات فاصلة، أو تصديق شعبي.
• زمنية: حظر بدء التعديلات أو إتمامها خلال حالات استثنائية معينة، أو قبل انقضاء مدة محددة.
• موضوعية: أحكام تستبعد مبادئ أو مؤسسات أو حقوقًا معينة من التعديل.

يقدم القانون الأساسي الألماني مثالًا معروفًا: فهو يشترط أغلبيات من الثلثين، ويعلن بعض العناصر الأساسية للنظام الدستوري خارج نطاق التعديل. أما الدستور الإسباني، فيميز بين إجراء عادي وآخر مشدد لموضوعات معينة، وينص على شروط خاصة للإقرار والاستفتاء. وهذه أمثلة على التصميم، وليست نماذج عالمية.

ويختلف دور المحاكم أيضًا. فبعض الأنظمة تقبل أشكالًا من الرقابة على التعديلات؛ بينما تقيدها أنظمة أخرى. وحتى عندما توجد أحكام محصنة من التعديل، لا توجد إجابة مقارنة واحدة عمن يجب أن ينفذها، وبأي نطاق.

الخلاف حول حدود السلطة الأصلية

تذهب أطروحة مؤثرة إلى أن السلطة الأصلية غير محدودة قانونيًا لأنها لا تستمد اختصاصها من النظام الذي تأتي لتحل محله. وتقول الحجة إنها لو كانت خاضعة بالكامل لذلك النظام، لما استطاعت تأسيس نظام جديد.

لكن لا يترتب بالضرورة على ذلك الاستقلال أن تستطيع أي هيئة تستند إلى الشعب التصرف بأي طريقة. فأطروحة انعدام الحدود موضع نقاش، وليست تعريفًا مقبولًا لدى الجميع. فمثلًا، يعيد Raffael Fasel بناء نظرية Sieyès بطريقة تقر بحدود مشتقة من التفويض والحرية والحقوق والمصلحة المشتركة. وهو تفسير أكاديمي مهم، وليس مذهبًا مستقرًا بلا خلاف.

ومن المفيد أيضًا الفصل بين عدة أنواع من التقييم:

• الصحة القانونية: ما إذا كان التصرف يفي بالقواعد التي يُفترض أن تحكمه.
• الشرعية الديمقراطية: ما إذا كان يوجد تفويض شعبي حقيقي، وتمثيل مناسب، وإمكان للمداولة.
• التبرير السياسي والأخلاقي: ما إذا كانت العملية تحمي الحقوق، وتتجنب الهيمنة، وتنتج مؤسسات مقبولة.

قد تحصل عملية ما على أصوات كثيرة وتنتهك الحقوق؛ وقد تستوفي الشكليات وتفتقر إلى مشاركة حرة. ولا تختفي أي من هذه المشكلات باستخدام كلمة «تأسيسية». فمن منظور الدستورية الليبرالية (قراءة بالإسبانية)، تمثل السيادة الشعبية مصدرًا للشرعية، لكنها لا تحل محل ضرورة تقييد السلطة وحماية الحرية الفردية.

تنبيه: قد تجيز أغلبية تغييرًا دستوريًا، لكن دعم الأغلبية لا يجعل تلقائيًا كل إجراء صحيحًا، ولا كل نتيجة متوافقة مع الحقوق.

التغيير الدستوري والحقوق والحكومة محدودة الصلاحيات

تثير الحدود أيضًا اعتراضًا جديًا: ينبغي ألا يحبس دستور غير عادل الأجيال المقبلة إلى الأبد. وقد تبدو الأحكام المحصنة من التعديل، بدورها، محاولة للسماح لجيل بأن يحكم الأجيال اللاحقة. لذلك قد يعرقل تصميم مفرط الجمود تعديلات ضرورية، ويقوّض شرعية النظام نفسه.

لا تتمثل الإجابة المؤسسية في منع كل تغيير، ولا في إعلان انعدام حدود من يعد بإجرائه. بل تتمثل في الجمع بين سبل عملية للتعديل، ومداولة علنية، وقواعد معلومة، ومشاركة فعالة، وضمانات لمن ليسوا جزءًا من الأغلبية. ويجب أن يكون الدستور قادرًا على التكيف من دون أن يصبح تحت رحمة قرار عارض.

يتطلب فهم السلطة التأسيسية، في المحصلة، الاحتفاظ بفكرتين معًا. تحتاج الجماعة السياسية إلى سلطة لوضع قواعدها الأساسية أو مراجعتها. لكن ينبغي ألا تُخلط تلك السلطة بالهيئة التي تمارسها مؤقتًا، وألا تتحول إلى تفويض بلاغي لتركيز السلطة.

ليس السؤال الدستوري الحاسم من يستطيع تغيير القواعد فقط. بل هو أيضًا بأي تفويض، وتحت أي إجراء، ومع أي ضمانات للحرية. وهنا يكمن الفرق بين استخدام لغة السيادة وبناء نظام حكم محدود الصلاحيات.