Fundamentos

Poder constituyente: qué es, quién lo ejerce y cuáles son sus límites

Por Daniel Sardá · Publicado el 31 de agosto de 2026 a las 21:25 UTC

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El poder constituyente crea o reemplaza el marco constitucional de una comunidad política. Entenderlo exige distinguir al titular, el órgano que lo ejerce y los límites de su actuación.

El poder constituyente es la autoridad para crear una Constitución o reemplazar el orden constitucional de una comunidad política. En una clasificación doctrinal extendida, también comprende la facultad de reformarla mediante los procedimientos que ella establece. Su función es definir las reglas fundamentales: qué instituciones existen, qué competencias reciben, cómo se relacionan y qué derechos deben respetar.

No es sinónimo de asamblea constituyente. Tampoco equivale al Congreso, al gobierno o a los tribunales. Una asamblea puede ser uno de los órganos encargados de ejercer una función constituyente, mientras que las autoridades ordinarias actúan con facultades que ya les ha dado una Constitución.

Esta diferencia parece técnica, pero responde a una pregunta decisiva: ¿de dónde procede la autoridad que funda y limita a los poderes públicos? También ayuda a entender por qué invocar al pueblo no basta para justificar cualquier procedimiento ni cualquier resultado.

Idea clave: El poder constituyente es la potestad de establecer las reglas fundamentales; una convención, un parlamento o un referéndum son posibles formas de ejercerla, no la potestad misma.

La autoridad que establece el marco constitucional

Una Constitución no es solo un conjunto de normas de rango superior. Organiza el poder político, fija competencias y reconoce derechos. Por eso, la autoridad que establece ese marco ocupa una posición distinta de las instituciones que empiezan a funcionar dentro de él.

La formulación moderna más influyente de esta distinción se asocia a Emmanuel-Joseph Sieyès. En ¿Qué es el Tercer Estado?, publicado en el contexto de la Revolución francesa, sostuvo que la Constitución no podía ser obra de los poderes que ella misma constituía. Un poder delegado tampoco podía cambiar por sí solo las condiciones de su delegación. Sieyès no ofrece una definición universal para el presente, pero sí sistematiza una diferencia que sigue siendo central en el derecho constitucional: por un lado está la autoridad que funda el orden; por otro, las autoridades creadas por ese orden.

Esta idea permite identificar dos funciones básicas:

• Crear o sustituir el orden constitucional, cuando una comunidad adopta un marco fundamental nuevo.
• Modificar una Constitución vigente, cuando el cambio se realiza a través de una competencia y un procedimiento previstos por ella.

La doctrina suele llamar poder constituyente originario al primero y derivado al segundo. Sin embargo, la segunda denominación no es aceptada por todos: algunos autores prefieren considerar el poder de reforma como un poder constituido, precisamente porque su competencia proviene de la Constitución y está sujeta a ella.

Titular, ejercicio y órgano no son lo mismo

En la tradición democrática, la titularidad del poder constituyente se atribuye al pueblo o a la nación. Los términos no son perfectamente intercambiables: su significado depende de la teoría política y del texto constitucional del que se hable. Lo importante es separar la fuente de legitimidad de los mecanismos concretos mediante los cuales se adoptan decisiones.

El titular puede actuar mediante elecciones, representantes con un mandato especial, una convención, el parlamento, un referéndum o una combinación de esos instrumentos. La diversidad de fórmulas muestra que titularidad y ejercicio son planos diferentes.

Una asamblea constituyente, por ejemplo, recibe la tarea de deliberar y elaborar un texto. Esa misión no la convierte automáticamente en propietaria de toda la soberanía popular ni le permite presumir que carece de mandato, reglas o responsabilidades. Los representantes extraordinarios ejercen una función especial, pero el órgano no se confunde con la comunidad de la que deriva su autoridad.

La distinción ayuda a ordenar tres preguntas:

1. ¿Quién legitima la potestad? La teoría democrática responde, con distintos matices, que el pueblo o la nación. 2. ¿Quién toma las decisiones concretas? Depende del mecanismo escogido: electores, representantes, parlamento o convención. 3. ¿Con qué mandato y procedimiento actúa? La respuesta depende del orden constitucional, del proceso de convocatoria y de las reglas aceptadas para el cambio.

Confundir estas preguntas facilita un salto peligroso: asumir que un órgano, por llamarse constituyente, puede atribuirse sin más toda la autoridad del titular.

Poder originario y poder de reforma

La diferencia entre creación y reforma no depende solo de la magnitud del cambio. Se refiere, ante todo, a la fuente de la competencia y al marco dentro del cual se actúa.

El poder constituyente originario

Se habla de poder originario cuando se crea o reemplaza el fundamento constitucional de una comunidad. Puede aparecer en la formación de un nuevo Estado, en una ruptura con el régimen anterior o en un proceso que pretende sustituir íntegramente el marco vigente.

“Originario” no significa necesariamente espontáneo, directo ni exento de organización. Un proceso fundacional también necesita reglas de convocatoria, representación, deliberación y ratificación si aspira a obtener legitimidad democrática. Lo que lo caracteriza es que su pretensión de autoridad no procede de una competencia ordinaria concedida por la Constitución que reemplaza.

El poder derivado o de reforma

El poder de reforma modifica el texto vigente utilizando una facultad reconocida por ese mismo texto. Por eso suele estar sujeto a requisitos más exigentes que los de una ley ordinaria: mayorías calificadas, aprobación en distintas legislaturas, referéndum o plazos especiales, entre otras posibilidades.

La rigidez no tiene una fórmula universal. Como explican International IDEA y la Comisión de Venecia, el diseño debe buscar un equilibrio: permitir cambios cuando sean necesarios y, a la vez, evitar que una mayoría circunstancial altere apresuradamente las reglas comunes en su propio beneficio.

Idea clave: El poder originario pretende fundar el marco; el poder de reforma actúa dentro de una competencia otorgada por el marco existente. Por eso sus fuentes de autoridad y sus límites no son idénticos.

Por qué no debe confundirse con los poderes constituidos

El Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial son poderes constituidos. Existen porque la Constitución los crea, les asigna funciones y establece controles. Ni siquiera el legislador ordinario puede equipararse al poder constituyente: aprobar leyes dentro de una Constitución no es lo mismo que establecer las reglas fundamentales del sistema.

Esto tiene una consecuencia práctica. Una mayoría parlamentaria puede contar con apoyo electoral y, aun así, carecer de competencia para modificar la Constitución mediante una ley común. La legitimidad electoral no elimina la diferencia entre facultades legislativas y facultades de reforma.

La separación de poderes opera, precisamente, dentro del marco constitucional. Distribuye competencias para impedir que una sola institución concentre la autoridad pública. El poder constituyente define esa arquitectura; los poderes constituidos deben respetarla hasta que sea modificada por un cauce jurídicamente autorizado o reemplazada mediante un auténtico proceso fundacional.

¿Tiene límites el poder constituyente?

La respuesta cambia según se hable del poder de reforma o del poder originario. Presentar ambos como ilimitados oculta diferencias importantes; afirmar que todos los límites operan del mismo modo también simplifica una controversia real.

Los límites verificables de la reforma

Los límites del poder de reforma pueden identificarse en cada Constitución. Entre los más frecuentes se encuentran:

• Procedimentales: mayorías calificadas, varias votaciones, elecciones intermedias o ratificación popular.
• Temporales: prohibiciones de iniciar o culminar reformas durante determinados estados excepcionales o antes de que transcurra cierto plazo.
• Materiales: cláusulas que excluyen de la reforma ciertos principios, instituciones o derechos.

La Ley Fundamental alemana ofrece un ejemplo conocido: exige mayorías de dos tercios y declara fuera del alcance de la reforma algunos elementos básicos del orden constitucional. La Constitución española, por su parte, diferencia un procedimiento ordinario de otro agravado para ciertas materias y prevé condiciones especiales de aprobación y referéndum. Son ejemplos de diseño, no modelos universales.

También varía el papel de los tribunales. Algunos sistemas admiten formas de control sobre las reformas; otros las restringen. Incluso cuando existen cláusulas intangibles, no hay una respuesta comparada única sobre quién debe hacerlas valer y con qué alcance.

La controversia sobre los límites del poder originario

Una tesis influyente sostiene que el poder originario es jurídicamente ilimitado porque no recibe su competencia del orden que viene a reemplazar. Si estuviera subordinado por completo a ese orden, dice el argumento, no podría fundar uno nuevo.

Pero de esa independencia no se sigue necesariamente que cualquier órgano que invoque al pueblo pueda actuar de cualquier modo. La tesis de la ilimitación es discutida, no una definición aceptada por todos. Raffael Fasel, por ejemplo, reconstruye la teoría de Sieyès de una manera que reconoce límites derivados del mandato, la libertad, los derechos y el interés común. Es una interpretación académica relevante, no una doctrina pacífica.

Además, conviene separar varias clases de evaluación:

• Validez jurídica: si la actuación satisface las normas que pretenden regirla.
• Legitimidad democrática: si existe una autorización popular genuina, representación adecuada y posibilidad de deliberación.
• Justificación política y moral: si el proceso protege derechos, evita la dominación y produce instituciones aceptables.

Un proceso puede recibir muchos votos y vulnerar derechos; también puede cumplir formalidades y carecer de una participación libre. Ninguno de esos problemas desaparece mediante el uso de la palabra “constituyente”. Desde la perspectiva del constitucionalismo liberal, la soberanía popular es una fuente de legitimidad, pero no sustituye la necesidad de limitar el poder y proteger la libertad individual.

Advertencia: Una mayoría puede autorizar un cambio constitucional, pero el respaldo mayoritario no convierte automáticamente cada procedimiento en válido ni cada resultado en compatible con los derechos.

Cambio constitucional, derechos y gobierno limitado

Los límites también plantean una objeción seria: una Constitución injusta no debería encerrar para siempre a las generaciones futuras. Las cláusulas intangibles, a su vez, pueden parecer un intento de permitir que una generación gobierne a las siguientes. Por eso, un diseño excesivamente rígido puede bloquear reformas necesarias y deteriorar la legitimidad del propio sistema.

La respuesta institucional no consiste en impedir todo cambio ni en declarar ilimitado a quien promete realizarlo. Consiste en combinar vías practicables de reforma, deliberación pública, reglas conocidas, participación efectiva y garantías para quienes no forman parte de la mayoría. La Constitución debe poder adaptarse sin quedar a merced de una decisión ocasional.

Entender el poder constituyente exige, en suma, mantener juntas dos ideas. Una comunidad política necesita autoridad para establecer o revisar sus reglas fundamentales. Pero esa autoridad no debe confundirse con el órgano que temporalmente la ejerce ni convertirse en una autorización retórica para concentrar el poder.

La pregunta constitucional decisiva no es solo quién puede cambiar las reglas. Es también mediante qué mandato, bajo qué procedimiento y con qué garantías para la libertad. Allí se encuentra la diferencia entre usar el lenguaje de la soberanía y construir un orden de gobierno limitado.