政府の失敗とは：なぜ起こり、どう抑えるのか
政府の失敗は、公権力も限られた情報、不適切なインセンティブ、規制の虜、監視の不足によって誤りうることを示します。
Daniel Sardá · 公開日: · 読了目安：1 分
経済や公共政策について語るとき、市場は失敗することがあるとよく言われます。外部性、公共財、独占、不完全な情報、調整の問題などがありえます。議論のこの部分はよく知られています。
それより問われることが少なくても、同じくらい重要な問いがあります。その問題を是正しようとする主体も失敗したら、どうなるのでしょうか。
政府の失敗は、公権力の行動、不作為、制度設計が、掲げていた目的と比べて劣る、費用が高い、または恣意的な結果を生むときに現れます。あらゆる国家が役に立たないとか、あらゆる市場が完全に機能するという意味ではありません。政治権力も限られた情報、独自のインセンティブ、濫用のリスクの下で行動するという意味です。
要点：市場の失敗があるからといって、特定の国家介入がよりよく機能すると自動的に証明されるわけではありません。正しい比較とは、費用、インセンティブ、限界を含めた現実の選択肢同士の比較です。
そのため、この論点は市場経済、混合経済 (スペイン語の読み物)、規制の虜、制限された国家 (スペイン語の読み物)、法の支配 (スペイン語の読み物)とつながっています。
政府の失敗とは何か
政治経済学では、公的な行動が問題を是正できず、重大な費用、歪み、濫用を生み出すときに政府の失敗が起こるとされます。国家の失敗、あるいは英語で「government failure」とも呼ばれます。
この概念は、市場の失敗の理論との対話を通じて発展しました。フランシス・ベーターらが市場の失敗の分析を整理するのに貢献し、その後、経済学者や法学者は非市場的な仕組みの失敗を問い始めました。チャールズ・ウルフは非市場の失敗に関する研究で、まさにこの非対称性を指摘しました。市場の欠陥については高度に発展した理論があったのに、非市場システムの欠陥については同等の理論がなかったのです。
バラク・オーバックは「What Is Government Failure?」で、この用語が六〇年代の規制批判の中で専門概念として生まれたと説明しています。同時に、この用語の使い方がすべて同じ意味を持つわけではないとも注意を促しています。介入が多すぎる場合に使う人も、介入が不足している場合に使う人も、好ましくないと思う政治的結果全般に使う人もいます。
混乱を避けるには、実用的な定義を用いるとよいでしょう。
簡単に言えば：政策、制度、公的な不作為が重大な欠陥を生むとき、政府の失敗が存在します。資源の配分を誤り、重要なリスクを無視し、不釣り合いな費用を課し、特権を生み、または約束した便益を実現せずに権利を弱める場合です。
この定義は二つの可能性を認めています。例えば、消費者を守らずに競争を妨げる規制のように、過剰な介入が失敗することがあります。しかし、国家が司法、法的安定性、第三者への損害からの保護という基本的機能を果たさない場合など、不合理な不作為が失敗することもあります。
政府の失敗が意味しないこと
この用語は誤解を招きやすいものです。政府への批判がすべて政府の失敗の理論になるわけではありません。社会の悪いニュースがすべて国家の失敗の存在を証明するわけでもありません。
重要な区別は四つあります。
- 破綻国家と同じではありません。破綻国家は、安全保障、主権、制度的能力の極端な状態に関する概念です。政府の失敗は政治経済学と公共政策の概念です。
- 汚職と同じではありません。汚職は政府の失敗の一形態になりえますが、賄賂がなくても、不適切なインセンティブ、不完全な情報、不十分な規則設計、費用のかかる官僚制によって失敗は起こりえます。
- 単なる思想上の不一致ではありません。ある人が政策に反対するだけでは、それを失敗とは呼べません。費用、歪み、無視されたリスク、制度上の不十分な結果を示す必要があります。
- 市場が決して失敗しないことの証明ではありません。市場の失敗は存在します。論点は、公的な解決策も評価する必要があるということです。
この精確さは重要です。概念が誤用されることがあるからです。「政府の失敗」が気に入らないものなら何でも意味するなら、説明する力を失います。厳密に用いれば、どの仕組みが失敗したのか、誰が費用を負担したのか、誰が特権を得たのか、どの制度的規則なら損害を減らせたのかという、より具体的な問いに役立ちます。
市場の失敗と政府の失敗：正しい比較
市場の失敗は、一定の条件下で市場が資源を効率的または公正に調整しないときに生じます。外部性、公共財、情報の非対称性、市場支配力、競争上の問題などによって起こりえます。ブリタニカの市場の失敗の項目は、そのいくつかの原因を分かりやすくまとめています。
分析がそこで止まると、誤りが生じます。市場の失敗を特定することは、公的対応を検討する根拠にはなりえますが、どんな公的対応でもよいと証明するわけではありません。
例えば、市場に不完全な情報があるなら、透明性を求める規則が役立つことがあります。しかし当局が、大企業しか対応できないほど複雑な手続きを設計する場合もあります。その場合、消費者保護を約束した政策が、既存の競争参加者を保護する結果になりかねません。
制度について問うべきなのは、次のことではありません。
- 完全な市場か、完全な国家か。
現実に問うべきなのは、次のことです。
- 限られた情報、不完全なインセンティブ、現実の費用の下で、どの制度的仕組みがよりよく機能するか。
この視点はよくある落とし穴を避けます。つまり、あらゆる欠点を持つ現実の市場を、常にすべてを知り、常に共通善を望み、常にうまく実行する架空の政府と比べることです。逆の落とし穴、すなわち現実の政府を、濫用、詐欺、外部性、集中が決して起こらない理想化された市場と比べることも避けます。市場と国家が常に相互作用する混合経済 (スペイン語の読み物)では、この制度比較が特に重要です。
なぜ政府の失敗が起こるのか
政府の失敗は、悪い人がいるというだけでは説明できません。もちろん、汚職や無能力がある場合もあります。しかし、より有用な分析は構造に目を向けます。意思決定者はどのような情報を持ち、どのようなインセンティブに直面し、どれほどの裁量権を持ち、どのような実効的な監視が存在するのでしょうか。
限られた情報と分散した知識
フリードリヒ・ハイエクは「The Use of Knowledge in Society」で、社会の調整に必要な知識は一つの頭脳に集中していないと説明しました。消費者、労働者、企業家、技術者、家族、地域社会、企業など、何百万人もの人々の間に分散しているのです。
これは公的な計画が常に無用だという意味ではありません。深刻な限界があるという意味です。意思決定が詳細で中央集権的であるほど、地域の情報、急速な変化、多様な選好を取り込むことは難しくなります。
日常生活に即して言えば、当局は事務所から価格を設定し、割当を与え、許可制度を設計できます。しかし、各生産者の費用、各消費者の切迫度、各供給者の実際の能力、より自由な参入があれば現れる選択肢を正確には知らないかもしれません。
政策がこの分散した知識を無視すると、品不足、浪費、誤った投資、書面上では機能しても実際には失敗する規則を生むことがあります。
政治的インセンティブと短い時間軸
官僚、議員、統治者は天使でも機械でもありません。選挙に勝つ、目に見える費用を避ける、支持連合を満足させる、予算を拡大する、評判を守る、問題を将来に先送りする、といったインセンティブがあります。
ジェームズ・ブキャナンやゴードン・タロックらに結びつく公共選択論は、政治過程に経済学の道具を適用します。その貢献は、すべての政治家が悪意を持って行動すると言うことではありません。もっと慎重に、政治にもインセンティブ、費用、便益、ゲームのルールがあると示すことです。
その結果、後に経済的・制度的費用を生んでも、短期的な目立ちやすさを最大化し、目先の政治的費用を最小化する政策が採られることがあります。
一般的な例を挙げます。
- 補助金は今日人気を集めても、維持が難しい財政依存を生むことがあります。
- 価格統制は即時の負担軽減を約束しても、実際の費用がなくならなければ生産意欲を損なうことがあります。
- 公共事業は早く完成しても、維持管理、評価、明確な社会的優先順位が欠けることがあります。
問題は「意図」だけにあるのではありません。インセンティブの設計にあります。
規制の虜とレントシーキング
規制の虜は、公衆のために規制する目的で設けられた当局が、特定の利益を優遇するようになるときに起こります。ジョージ・スティグラーは、集団が公権力を通じて私的利益を求めうる政治過程として規制を分析し、この見方の発展に貢献しました。
論理は単純です。小さな集団でも、独占的な免許、参入障壁、有利な料金、競争相手からの保護を得れば、大きな利益を得られます。その集団にとっては、圧力をかける、訴訟を起こす、当局と会う、規則に影響を与えることが利益に結びつきえます。
一方、一般市民は分散した費用を負担します。
- 少し高い価格。
- 少ない選択肢。
- 遅いサービス。
- 費用のかかる手続き。
- 少ない革新。
各消費者の損失は、恩恵を受ける集団の利益に比べれば小さいものです。そのため、組織化された集団には、一般の人々が監視するよりも強い働きかけのインセンティブがあることが多いのです。
これがレントシーキングです。よりよい競争によって価値を生む代わりに、政治を通じて特権を得ることに資源を投じます。
官僚制、裁量、隠れた費用
現代国家は手続きを通じて動きます。登記、裁判所、合理的な許認可、監査、予算統制など、必要なものもあります。しかし設計の悪い官僚制は、規則を障害に変えてしまうことがあります。
費用は常に予算に現れるわけではありません。失われた時間、担当者次第の許可、小さな参加者を排除する書式、法的不確実性、明日どう規則が適用されるか誰も分からないために投資を恐れることにも現れます。
裁量は問題を悪化させます。当局が明確な規則なしに個別判断できるなら、市民は権利に頼ることをやめ、便宜に頼り始めます。そこに恣意、汚職、不平等な扱い、規制の虜が入り込む余地が生まれます。
だからこそ、法の支配 (スペイン語の読み物)は形式的な細部ではありません。権力が規則に従い、その逆にならないための実践的な条件です。
政府の失敗の一般的な例
事例は慎重に扱うべきです。実際の事例には具体的な資料が必要です。それがなければ、仕組みを示す一般的な例を用いる方がよいでしょう。
価格統制
価格統制は消費者保護を目指すことがあります。しかし、生産費や補充費を下回る価格を設定すれば、供給を減らし、品質を落とし、取引を非公式市場へ押し出す可能性があります。
失敗は悪意だけでは説明できません。価格は飾りの数字ではなく、希少性、費用、需要、機会について情報を伝えるためです。根本の問題を解決せずに規則がそのシグナルを消せば、是正しようとした問題を悪化させることがあります。
過剰な免許や許可
免許は安全、健康、専門職の責任を守ることがあります。しかし、不釣り合いな要件、人為的な定員制限、既存の参加者しか費用を払えない手続きを課せば、参入障壁になることもあります。
その場合、規則は公衆の保護として提示されながら、既存事業者の保護として機能します。消費者の選択肢は減り、企業家はよりよいサービスを提供する能力よりも許可に依存するようになります。
補助金と特権
補助金は具体的な必要を満たす助けになることがあります。しかし、評価も上限も透明性もないまま維持されれば、特権になる可能性があります。便益は移転を受ける人々に集中し、費用は納税者、消費者、ほかの公共サービスの利用者に分散します。
問うべきなのは、目的が高尚に聞こえるかどうかだけではありません。明確な基準、持続可能な費用、定期的な見直し、制度上の終了手段があるかどうかです。
説明責任を伴わない企業やサービス
公的組織が競争、独立した評価、不適切な経営に対する責任に直面しなければ、費用を積み上げ、品質を低下させることがあります。利用者は必ずしも別の供給者を選べません。納税者は必ずしも自分の負担額を見られません。官僚は必ずしも誤った判断の費用を負担しません。
これはすべての公企業が失敗すると証明するものではありません。しかし、制度的規律を欠く構造はどれも失敗しうることを示しています。
政府の失敗をどう抑えるか
政府の失敗を完全に取り除くことはできません。人間の制度はどれも誤りえます。現実的な目標は、費用を減らし、濫用を抑え、是正の仕組みを作ることです。
一般的な規則と法の支配
第一の制約は、公権力が一般的で周知され、差別なく適用される規則の下で行動することです。自由な社会は、統治者の寛大さに依存しません。統治者自身も制限されていることに依存します。
一般的な規則は裁量を減らします。許可、税、制裁、規制を使って仲間に報い、敵対者を罰することを難しくします。また、人々や企業がより大きな確信を持って計画することも可能にします。
評価、透明性、見直し
OECDは規制影響評価に関する研究で、当局は規制前に予想される影響、費用、便益、代替案を検討すべきだと強調しています。この手法はよい政策を保証しませんが、問いの質を改善します。どの問題を解決したいのか、どの証拠に基づき、どの費用で、誰のために行うのかという問いです。
責任ある公共政策は、次の問いに答えられるべきです。
- 具体的な問題は何か。
- その存在を示す証拠は何か。
- どの代替案を検討したか。
- 誰が利益を得て、誰が負担するか。
- 機能しているかどうかをどう測定するか。
- 失敗した場合、いつ見直し、または廃止するか。
評価と見直しがなければ、政策は役に立たなくなっても惰性で存続することがあります。
競争と開かれた参入
競争が規律を与えるのは企業だけではありません。政策にも規律を与えます。規則が開かれた参入、革新、選択肢同士の比較を認めれば、一つの集団がシステム全体を支配することは難しくなります。
これは自由市場 (スペイン語の読み物)とつながります。自由市場は規則の不在ではなく、財産、契約、責任、開かれた競争を守る一般的な規則を意味します。十分な根拠なしに参入を妨げる規制は、この規律を弱めます。適切に構想された経済の規制緩和は、基本的な保障を取り除かずに特権をなくすことができます。
市民社会と独立した監視
市民社会も国家の失敗を抑えます。自由な報道、団体、大学、企業、地域組織、独立した裁判所、行動する市民は、権力が隠したい費用を見つけることができます。
開かれた社会は、あらゆる是正を一つの中心に集中させません。監視、情報、対応能力を分散させます。その多元性が、持続する誤りへの防御となります。
政府の失敗が証明しないこと
政府の失敗への批判は、二つの誇張に陥ることがあります。一つは、国家が失敗するのだから、あらゆる公的行動は正当でないと考えることです。もう一つは、市場が失敗するのだから、あらゆる国家の行動は正当化されると考えることです。
どちらも思考の近道です。
政府は必要な機能を果たせます。司法、法的安定性、権利の保護、一般的な規則、暴力からの防御、紛争解決、一部の公共財の供給、第三者への損害からの保護などです。問題は、どのように、どの制限と監視の下で行うかです。これが、制限政府 (スペイン語の読み物)と権威への無制限の信頼の違いでもあります。
他方、市場の失敗が規制当局を自動的に全知の主体に変えるわけではありません。介入は必要かもしれませんが、ほかの人間の判断と同様に、不完全な情報、不完全なインセンティブ、意図しない結果を伴うものとして評価しなければなりません。
問うべきなのは、抽象的に市場と国家のどちらを好むかではありません。より大きな損害を生まずに、具体的な問題をどの制度がよりよく解決するかです。
これが古典的自由主義の最も堅実な視点です。私的権力も公権力も理想化せず、濫用を抑え、権利を尊重し、是正を可能にする制度を築くのです。
制度についての核心的な問い
政府の失敗は、意図の先を見ることを求めます。政策は正義、効率、保護を約束しながら、品不足、特権、恣意、依存を生む結果になりえます。
そのため、評価は具体的な現実に即して行う必要があります。
- どの現実の問題を解決しようとしているか。
- その解決にどのような情報が必要か。
- 政治家、官僚、企業、市民にどのようなインセンティブを生むか。
- どのような目に見える費用と隠れた費用を課すか。
- 失敗した場合、どの仕組みが是正を可能にするか。
- どの権利を制限し、その根拠は何か。
自由な社会には公的制度が必要ですが、その制度への制限も必要です。監視のない権力は、善意を悪い規則に変えることがあります。そして悪い規則は資源を浪費するだけでなく、自由を減らし、責任を弱め、特権の余地を広げます。
答えは国家を盲信することでも、市場の問題をすべて否定することでもありません。もっと厳しい要求です。現実の選択肢を比較し、裁量を制限し、権利を守り、社会による是正の道を開いておくことです。