Lois générales : ce qu’elles sont et pourquoi elles limitent l’arbitraire

Une loi générale établit une règle pour une catégorie de personnes ou de situations, et non un ordre conçu pour des individus identifiés. Elle peut s’adresser, par exemple, à ceux qui conduisent des véhicules, embauchent des salariés ou ouvrent des établissements répondant à certaines conditions. Elle n’a pas à s’appliquer littéralement à tout le monde pour être générale.

Cette précision compte, car l’expression prête à confusion. « Loi générale » ne signifie pas loi universelle et n’est pas non plus synonyme de « principes généraux du droit ». Dans son sens normatif, la généralité décrit principalement la manière dont sont déterminés les destinataires d’une règle : par des catégories susceptibles de comprendre une pluralité ouverte de cas.

Le Diccionario panhispánico del español jurídico associe la loi générale à une décision adressée aux citoyens en général, et non à certains en particulier, ainsi qu’à une formulation abstraite. Cette manière de légiférer possède une valeur institutionnelle : elle rend plus difficile l’utilisation de la puissance publique pour imposer des charges ou accorder des avantages à des personnes désignées à l’avance. Mais c’est une protection partielle, et non une garantie de justice.

Idée clé : Une loi peut être générale sans s’appliquer à toutes les personnes. L’essentiel est qu’elle définisse ses destinataires par une catégorie ouverte, et non par des noms propres ou leurs équivalents dissimulés.

Généralité et abstraction : deux traits liés

Bien qu’elles apparaissent souvent ensemble, généralité et abstraction ne signifient pas exactement la même chose.

La généralité concerne surtout les destinataires. Une règle exigeant une licence de tous les établissements qui préparent des aliments régit une catégorie, même si, dans une petite localité, elle ne touche initialement que quelques entreprises.

L’abstraction concerne la situation qui déclenche l’application de la règle. Au lieu de résoudre un événement unique et non reproductible, la norme décrit des caractéristiques qui peuvent se présenter à nouveau : ouvrir un local, dépasser une certaine vitesse ou manquer à une obligation contractuelle.

C’est pourquoi le nombre de personnes ou de cas effectivement touchés ne résout pas la question. Une règle motivée par un épisode concret peut encore être générale et abstraite si ses critères objectifs englobent de futurs cas de la même catégorie. À l’inverse, un texte d’apparence impersonnelle peut fonctionner comme une décision singulière si ses conditions sont conçues pour ne désigner qu’un cas prédéterminé et que son effet s’y épuise.

Cette dernière distinction apparaît, dans son contexte juridique particulier, dans la décision 48/2003 du Tribunal constitutionnel espagnol. Le tribunal oppose les normes générales et abstraites aux lois visant un cas unique, dont le contenu et l’efficacité s’épuisent dans une mesure singulière. C’est un exemple de la tradition espagnole, et non une règle constitutionnelle identique pour tous les pays.

Loi générale, loi spéciale et décision individuelle

Une loi spéciale régit une matière, un secteur ou une sous-catégorie avec davantage de précision qu’une loi générale. Toutefois, « spéciale » n’équivaut pas à « individuelle ». Une règle applicable à toutes les entités financières peut être spéciale par rapport à la législation commerciale commune et, en même temps, générale dans son champ.

La relation entre les deux s’exprime généralement par la maxime lex specialis derogat generali : pour le cas précis, la réglementation spéciale prévaut sur la générale lorsque cela s’applique. La spécialité décrit ainsi la relation entre des normes et leurs champs, et non nécessairement une faveur ou une sanction personnelle.

Une décision individuelle, en revanche, concrétise une règle pour des personnes ou des faits déterminés. Une amende, une licence ou un jugement s’adresse normalement à des destinataires identifiables. Cela ne la rend pas illégitime : les institutions ont besoin d’actes individuels pour appliquer les règles générales. La question pertinente est de savoir si cette décision repose sur des critères préalables et si elle peut être contrôlée.

Distinction utile : La loi générale formule le critère ; la décision individuelle l’applique à un cas. Le problème apparaît lorsque le pouvoir invente le critère après avoir choisi qui avantager ou léser.

Un exemple : la règle préalable et l’ordre ciblé

Supposons qu’une autorité exige des mesures de sécurité de tout établissement ouvert au public dépassant une capacité donnée. La règle utilise des conditions vérifiables, connues à l’avance et applicables à tout local présent ou futur appartenant à cette catégorie.

Si un commerce ne les respecte pas, une décision peut lui ordonner de corriger les défaillances ou de suspendre temporairement son activité. Cette décision est individuelle, mais peut être une application légitime de la règle générale.

La situation change si l’autorité décide de fermer un commerce identifié, puis rédige une condition artificielle que seule cette entreprise peut remplir ou enfreindre. Même si le texte évite de mentionner son nom, sa structure peut révéler une mesure faite sur mesure pour son destinataire. L’apparence grammaticale de généralité ne suffit pas : l’objectivité du critère, l’ouverture de la catégorie et la possibilité de réexaminer la décision comptent aussi.

Une réglementation sectorielle précise n’est pas nécessairement arbitraire : des activités différentes peuvent exiger des règles différentes. Le risque consiste à classer sans raison publique pertinente ou à manipuler la catégorie pour obtenir un résultat personnel.

Ce ne sont pas les « principes généraux du droit »

Les principes généraux du droit appartiennent à une autre catégorie. Selon l’ordre juridique, ils servent à fonder, à interpréter ou à compléter le droit lorsqu’une règle écrite n’offre pas à elle seule une réponse suffisante. L’égalité, la bonne foi ou l’interdiction de l’abus peuvent agir comme principes dans certains systèmes et avec des portées différentes.

Une loi générale est, en revanche, une disposition promulguée par l’autorité compétente et adressée à une catégorie de destinataires ou de cas. Les principes peuvent orienter son interprétation ou remettre en cause son application, mais ne doivent pas être confondus avec elle. La ressemblance verbale entre les deux expressions masque des fonctions juridiques distinctes.

Pourquoi la généralité aide à limiter le pouvoir

Les règles générales rendent plus difficile, pour ceux qui gouvernent, l’utilisation de la loi comme instrument de récompense ou de représailles personnelles. Lorsque la même condition s’applique à une catégorie ouverte, le législateur doit formuler une raison qui puisse être exposée publiquement et étendue aux cas semblables. Cela favorise l’égalité formelle et réduit une certaine marge de pouvoir discrétionnaire.

Cela peut aussi améliorer la prévisibilité. Les personnes organisent mieux leurs décisions lorsqu’elles connaissent à l’avance les conditions et les conséquences d’une règle. Ce lien ne dépend pas seulement de la généralité : la loi doit aussi être accessible, compréhensible, relativement stable et appliquée de manière cohérente. Ce sont des exigences associées à la sécurité juridique et à une conception substantielle de l’État de droit.

La Commission de Venise, dans sa liste des critères de l’État de droit, relie la sécurité juridique à des lois accessibles et prévisibles, et souligne la nécessité de limites juridiques au pouvoir discrétionnaire public. La généralité contribue à ces conditions, mais ne les produit pas à elle seule.

Limite essentielle : Généralité ne signifie ni neutralité, ni justice, ni constitutionnalité. Une règle formulée pour une catégorie peut reposer sur une classification discriminatoire ou imposer des charges disproportionnées.

Une condition nécessaire, mais insuffisante

Une loi générale peut avoir des effets très inégaux. Elle peut aussi restreindre les libertés, protéger des intérêts privilégiés sous des catégories apparemment neutres ou laisser un pouvoir discrétionnaire si large qu’elle limite à peine l’autorité. Respecter la forme générale ne corrige pas ces défauts.

C’est pourquoi il convient de distinguer la légalité du gouvernement des lois. Qu’un acte possède une base normative est important, mais une véritable limite au pouvoir exige en outre des règles publiques et prévisibles, l’égalité dans leur application, des contrôles indépendants et des voies pour contester les abus.

Malgré ces limites, la généralité conserve une fonction précieuse : elle oblige à justifier le pouvoir par des critères capables de régir des cas semblables. La différence institutionnelle décisive est simple. On établit d’abord une règle pour une catégorie ouverte ; on l’applique ensuite à chaque cas. Lorsque le processus s’inverse et que le destinataire est choisi en premier, la loi risque de devenir un ordre personnel revêtu de la forme d’une norme.