Gouvernement des lois : sens et limitation du pouvoir

Un gouvernement des lois est un gouvernement dans lequel le pouvoir s’exerce dans le cadre de règles publiques, générales et contrôlables. Ces règles obligent aussi bien les citoyens que les autorités. La décision d’un agent public ne suffit pas à elle seule : elle doit reposer sur une compétence reconnue, suivre des procédures et pouvoir être contrôlée.

On le résume donc souvent comme le gouvernement des lois et non des hommes. La formule ne signifie pas qu’il soit possible de gouverner sans personnes. Législateurs, juges et agents publics interprètent et appliquent toujours les normes. Elle signifie que leur volonté personnelle ne doit pas être la source ultime de l’autorité.

Idée centrale : il y a gouvernement des lois lorsque celui qui commande est lui aussi soumis à des limites juridiques et doit justifier l’usage du pouvoir.

L’existence de lois ne suffit pas

Tout gouvernement moderne produit des normes. Même un régime arbitraire peut gouverner au moyen de décrets, de règlements et de tribunaux. La seule existence de textes légaux ne prouve donc pas qu’il y ait un gouvernement des lois.

La différence apparaît lorsqu’on demande ce que ces normes font au pouvoir. Le limitent-elles effectivement ou lui donnent-elles seulement une apparence légale ? S’appliquent-elles selon des critères généraux ou permettent-elles de punir les adversaires et de favoriser les alliés ? Une personne peut-elle contester une décision officielle devant une autorité indépendante ?

Imaginons que deux citoyens demandent la même autorisation et remplissent les mêmes conditions. Dans un gouvernement des lois, tous deux devraient recevoir une réponse fondée sur des critères connus. Si l’administration rejette une demande, elle doit expliquer ses raisons et prévoir un mécanisme de recours. Dans un gouvernement personnel, le résultat peut dépendre des relations, des loyautés ou des préférences de l’agent public.

Cela distingue le pouvoir discrétionnaire de l’arbitraire. Certaines fonctions publiques nécessitent d’évaluer des circonstances particulières et de choisir entre plusieurs options légitimes. Mais ce pouvoir discrétionnaire doit être assorti de limites, de raisons et de contrôles. L’arbitraire commence lorsque le pouvoir peut décider sans critères vérifiables ou sans répondre de ses décisions.

Gouvernement des lois et gouvernement des hommes

Le contraste avec le gouvernement des hommes renvoie à l’impersonnalité. Une règle générale n’est pas conçue pour avantager ou désavantager une personne précise, mais pour résoudre une catégorie de situations. Celui qui exerce l’autorité ne devrait pas pouvoir créer une exception pour lui-même ni changer les conditions après avoir appris qui elles affecteront.

D’où l’importance de lois qui soient :

• publiques, afin que les personnes puissent en prendre connaissance ;
• relativement stables et prévisibles, afin de pouvoir guider les comportements ;
• générales et égales dans leur application, sans privilèges personnels ;
• en principe prospectives, au lieu de punir rétroactivement des comportements permis ;
• susceptibles de contrôle, au moyen de procédures et d’autorités indépendantes.

Les normes secrètes, contradictoires ou continuellement changeantes rendent difficile de savoir ce que l’on peut faire ou comment se défendre. La Stanford Encyclopedia of Philosophy explique que la publicité, la généralité et la stabilité sont des caractéristiques centrales pour que la loi puisse guider les comportements, tout en avertissant que le respect de ces conditions formelles ne rend pas toute norme juste.

Rapport avec la primauté du droit et l’État de droit

Gouvernement des lois, primauté du droit et État de droit sont des concepts proches, mais ne fonctionnent pas toujours comme des synonymes parfaits.

L’expression gouvernement des lois exprime avant tout un contraste : le pouvoir doit fonctionner au moyen de règles impersonnelles, et non selon la volonté changeante de celui qui occupe la fonction. La primauté du droit (Lecture en espagnol) met l’accent sur la prééminence de ces règles et sur la soumission du pouvoir à celles-ci. L’État de droit désigne généralement le cadre institutionnel plus large qui donne une réalité à ce principe.

Ce cadre comprend des autorités aux compétences définies, des tribunaux indépendants, des garanties procédurales, l’accès à la justice et des mécanismes de contrôle des abus. Les Nations unies définissent l’État de droit à partir de la soumission de toutes les personnes et institutions, y compris l’État lui-même, à des lois promulguées publiquement, appliquées de manière égale et mises en œuvre par des juridictions indépendantes.

Autrement dit, une constitution ou une loi peuvent déclarer des limites très claires. Mais si aucune institution ne peut en exiger le respect, la limite reste sur le papier. La séparation des pouvoirs, le contrôle juridictionnel et la possibilité de contester les décisions officielles contribuent à transformer les règles écrites en restrictions effectives.

Ce qu’il exige en pratique

Un gouvernement des lois ne dépend pas d’une institution unique. Il exige une combinaison de règles et de contrôles qui réduise la marge laissée aux abus.

Premièrement, les autorités doivent agir dans le cadre de compétences préalablement établies. Un organisme ne peut s’attribuer n’importe quel pouvoir au seul motif qu’il le juge opportun. Deuxièmement, les décisions qui affectent des droits doivent suivre des procédures connues et offrir une possibilité raisonnable de se défendre. Troisièmement, les contrôles doivent être suffisamment indépendants pour examiner l’action du pouvoir sans obéir automatiquement à ses ordres.

Dans son guide d’évaluation de l’État de droit, la Commission de Venise rassemble des critères tels que la légalité, la sécurité juridique, la prévention de l’abus de pouvoir, l’égalité devant la loi et l’accès à la justice. Elle souligne aussi que le pouvoir discrétionnaire de l’administration a besoin de limites et d’un contrôle. Ces critères permettent d’évaluer des institutions concrètes, au-delà des déclarations solennelles.

L’application égale de la loi est particulièrement importante. Elle ne signifie pas ignorer les différences pertinentes entre les cas, mais éviter que le traitement dépende du favoritisme ou des appartenances politiques. Une loi qui oblige le citoyen tout en laissant le gouvernant libre de l’enfreindre nie le principe à sa racine.

Peut-il exister des lois injustes ?

Oui. Une norme peut être publique, générale et stable tout en violant des droits ou en imposant une charge injustifiable. C’est pourquoi la légalité n’équivaut pas automatiquement à la justice, à la légitimité ou à la liberté.

Cette objection n’invalide pas le gouvernement des lois ; elle en montre les limites. Les règles générales, les procédures et les contrôles réduisent l’arbitraire et rendent les abus plus difficiles, mais ne résolvent pas à eux seuls toute discussion morale ou politique. Le contenu des lois, la protection des droits et la possibilité de les réformer selon des procédures légitimes comptent également.

Davantage de réglementation ne signifie pas non plus nécessairement davantage de gouvernement des lois. Une accumulation de normes confuses, incompatibles ou impossibles à respecter peut accroître le pouvoir discrétionnaire de celui qui décide quand les appliquer. Ce qui est décisif, ce n’est pas la quantité de lois, mais leur capacité à guider les comportements et à limiter le pouvoir.

Pourquoi il importe pour la liberté

Dans une perspective libérale classique, la principale valeur du gouvernement des lois réside dans la réduction de la dépendance à l’égard de la volonté d’autrui. Lorsque les règles sont connues et le pouvoir limité, les personnes peuvent organiser leur vie, conclure des contrats, utiliser leur propriété et exprimer des désaccords en craignant moins les décisions capricieuses.

La sécurité juridique ne promet pas que rien ne changera. Elle promet quelque chose de plus modeste et d’essentiel : que les changements suivront des procédures, que les autorités devront donner des raisons et qu’il existera des voies pour contester les abus. Cette prévisibilité permet de coopérer entre inconnus et de prendre des décisions à long terme sans avoir besoin de la faveur du gouvernant.

Un gouvernement des lois n’est donc ni un gouvernement sans jugement humain ni une garantie automatique de bonnes lois. C’est un ordre dans lequel le pouvoir doit se justifier dans le cadre de règles publiques, égales et contrôlables. Une société libre a besoin de ce principe, car la liberté est fragile lorsque les gouvernants peuvent créer des exceptions, imposer des sanctions ou retirer des droits selon ce qui les arrange.