Ce qu’est un gouvernement constitutionnel et pourquoi il ne se confond pas avec toute démocratie

Un gouvernement constitutionnel est un gouvernement dont les pouvoirs sont à la fois autorisés et limités par des normes constitutionnelles supérieures. Il peut gouverner, légiférer et faire appliquer des décisions, mais il ne devrait pas agir en dehors de ses compétences, ignorer des droits ou supprimer les contrôles qui permettent de freiner les abus.

Cette définition possède un sens formel et un autre, plus exigeant. Au sens formel, on peut qualifier de constitutionnel un gouvernement établi conformément à une Constitution. Au sens substantiel, le terme décrit un ordre dans lequel les limites s’imposent réellement à ceux qui exercent le pouvoir.

Cette différence est décisive : disposer d’une Constitution écrite ne garantit pas, à lui seul, l’existence d’un gouvernement constitutionnel effectif.

Idée essentielle : un gouvernement est constitutionnel non seulement parce qu’il accède au pouvoir selon des règles, mais aussi parce qu’il reste soumis à ces règles après l’avoir obtenu.

Ce que signifie un gouvernement constitutionnel

Toute organisation politique doit déterminer qui peut prendre des décisions publiques, selon quelles procédures et avec quelle autorité. Une Constitution remplit une partie de cette fonction : elle organise les institutions, répartit les compétences et établit les règles d’accès au pouvoir et de transmission de celui-ci.

Mais elle remplit aussi une fonction de limitation. Elle définit des actions que le gouvernement ne peut accomplir, reconnaît des droits et crée des mécanismes permettant de contrôler ou d’arrêter des décisions contraires à l’ordre constitutionnel. La question centrale n’est donc pas seulement de savoir qui gouverne, mais dans quelles limites on gouverne.

Un gouvernement constitutionnel associe ainsi deux nécessités. La première est de disposer d’une autorité suffisante pour remplir des fonctions publiques. La seconde est d’empêcher que cette autorité ne devienne un pouvoir arbitraire. Il ne suppose pas un État incapable d’agir, mais un pouvoir qui doit justifier ses actes, respecter ses compétences et accepter des contrôles.

Dans une perspective libérale classique, cette limitation est essentielle parce que le gouvernement concentre des pouvoirs coercitifs. Il peut imposer des sanctions, prélever des impôts, réglementer des comportements et employer la force publique. Plus cette capacité est grande, plus les règles qui protègent les personnes contre son usage abusif sont importantes.

Les éléments qui rendent les limites effectives

Il n’existe pas de modèle institutionnel unique valable pour tous les pays. Cependant, un gouvernement constitutionnel au sens substantiel dépend généralement de plusieurs éléments qui se renforcent mutuellement.

La suprématie constitutionnelle

La Constitution doit fonctionner comme une norme supérieure, et non comme une déclaration que le gouvernement peut ignorer lorsqu’elle le gêne. Les autorités en tirent leurs compétences et restent soumises à ses interdictions, à ses procédures et à ses limites.

Cette suprématie perd son sens si les gouvernants peuvent modifier les règles fondamentales à leur convenance, interpréter toute restriction en leur faveur ou agir sans conséquence lorsqu’ils les enfreignent.

La répartition du pouvoir et les contrôles

La séparation des pouvoirs aide à éviter qu’une seule autorité concentre toutes les fonctions publiques. Toutefois, répartir les tâches ne suffit pas. Il faut aussi des contrôles permettant d’examiner, de bloquer ou de corriger des décisions abusives.

Ces mécanismes varient selon les systèmes. Ils peuvent inclure le contrôle juridictionnel, le contrôle parlementaire, des procédures de mise en cause de la responsabilité, des organismes indépendants ou des limites de durée et de compétence. L’essentiel est qu’aucun organe ne soit le juge définitif de ses propres pouvoirs.

Des droits protégés

Les droits individuels définissent des domaines que le pouvoir public doit respecter. Leur fonction constitutionnelle ne consiste pas seulement à exprimer des aspirations : ils doivent orienter les lois, limiter les décisions majoritaires et offrir une protection contre les actes arbitraires.

Une longue liste de droits sert peu si les personnes ne disposent pas de voies indépendantes pour les faire valoir ou si le gouvernement peut les suspendre sans justification ni contrôle.

Un contrôle indépendant et l’obligation de rendre des comptes

Les limites exigent des institutions capables de les faire appliquer, y compris face à des autorités puissantes. Les tribunaux et les autres organes de contrôle ont besoin d’une indépendance suffisante pour examiner les actes publics sans recevoir d’ordres de ceux qu’ils doivent surveiller.

L’obligation de rendre des comptes exige aussi des règles connues, des décisions motivées et des conséquences en cas de manquement. Sans ces conditions, la Constitution peut conserver son langage tout en perdant sa capacité de limitation.

Gouvernement constitutionnel et constitutionnalisme ne sont pas la même chose

Le constitutionnalisme est la doctrine et la pratique selon lesquelles le pouvoir politique doit être limité par des règles supérieures, des droits et des contrôles. Le gouvernement constitutionnel est la réalisation institutionnelle de cette idée.

Autrement dit, le constitutionnalisme énonce le principe ; un gouvernement constitutionnel tente de le traduire en règles et en institutions opérationnelles. Le constitutionnalisme libéral (Lecture en espagnol) met plus particulièrement l’accent sur la protection de la liberté individuelle face au pouvoir, y compris celui des majorités politiques.

Cette distinction aide à comprendre pourquoi un texte constitutionnel peut proclamer des limites inspirées du constitutionnalisme sans pour autant produire un gouvernement effectivement limité.

Gouvernement constitutionnel, démocratie et majorité

La démocratie répond principalement à une question : comment choisit-on les gouvernants ou exerce-t-on un contrôle politique sur eux ? Le gouvernement constitutionnel en ajoute une autre : quelles limites doivent-ils respecter une fois élus ?

Les deux idées peuvent se compléter, mais elles ne sont pas identiques. Un gouvernement élu peut tenter de neutraliser les tribunaux, de persécuter les opposants ou de modifier les règles pour empêcher une concurrence future. Son origine démocratique ne rend pas ces actions constitutionnelles.

Il existe aussi une tension réelle. Les limites constitutionnelles peuvent empêcher une majorité d’appliquer immédiatement certaines décisions. Cette restriction ne nie pas nécessairement la démocratie : elle cherche à préserver les droits, les contrôles et les règles de concurrence sans lesquels une majorité temporaire pourrait supprimer la possibilité d’alternance ou priver les minorités de protection.

Les élections autorisent à gouverner pendant une période donnée et dans le cadre de certaines compétences ; elles ne délivrent pas une permission illimitée.

Gouvernement constitutionnel et État de droit

L’État de droit exige que toutes les personnes et institutions, y compris l’État lui-même, soient soumises à des règles publiques appliquées de manière indépendante. Il partage avec le gouvernement constitutionnel le rejet de l’arbitraire et l’exigence de contrôles.

Les deux concepts mettent toutefois l’accent sur des aspects différents. L’État de droit souligne la soumission générale du pouvoir à la loi et les conditions d’une légalité juste et prévisible. Le gouvernement constitutionnel se concentre sur la manière dont l’ordre constitutionnel autorise, organise et limite le pouvoir politique.

En pratique, ils se recoupent largement. Il est difficile de parler de gouvernement constitutionnel effectif si les autorités ne sont pas soumises au droit, et difficile de maintenir un État de droit sans institutions capables de limiter le pouvoir.

Pourquoi la légalité formelle ne suffit pas non plus

Un gouvernement peut agir au moyen de lois tout en restant arbitraire. S’il contrôle entièrement le processus législatif, il peut fabriquer des normes pour persécuter ses adversaires, favoriser ses alliés ou étendre ses propres compétences. Il existe alors une légalité formelle, mais le pouvoir utilise la loi comme un instrument sans être réellement limité par elle.

Imaginons un gouvernement qui remporte des élections, conserve une Constitution et adopte chaque mesure par des votes parlementaires. Il prend ensuite le contrôle des organes chargés d’examiner ses actes, empêche la contestation de ses décisions et applique des règles différentes à ses alliés et à ses critiques. Il maintient des formes juridiques, mais affaiblit les conditions substantielles d’un gouvernement constitutionnel.

Le critère pertinent n’est pas seulement de savoir si une décision prend la forme d’une loi. Il faut aussi examiner si elle respecte les droits, les compétences, les procédures, l’égalité devant la loi, l’interdiction de l’arbitraire et le contrôle indépendant.

Comment reconnaître un gouvernement constitutionnel

Une règle pratique consiste à observer ce qui se passe lorsque le gouvernement rencontre une limite qui ne lui convient pas. Accepte-t-il une décision de justice défavorable ? Respecte-t-il les droits des opposants et des minorités ? Peut-il faire l’objet d’enquêtes menées par des organes indépendants ? Respecte-t-il les règles de transmission du pouvoir ? Ses décisions peuvent-elles être contrôlées et entraîner des conséquences ?

Les réponses permettent de distinguer les limites écrites des limites effectives. Aucun système ne les applique parfaitement, et les désaccords sur leur portée sont inévitables. Mais lorsque tous les contrôles dépendent de la volonté du gouvernant, l’idée de constitutionnalité perd l’essentiel de son contenu.

Un gouvernement constitutionnel, en somme, n’est pas n’importe quel gouvernement doté d’une Constitution, de lois ou d’élections. C’est un ordre dans lequel l’autorité publique reçoit des pouvoirs pour gouverner et reste soumise à des règles supérieures, à des droits et à des contrôles capables de freiner les abus. Son épreuve la plus importante se présente précisément lorsque l’exercice d’un pouvoir sans limites serait plus facile ou plus commode.

Sources consultées

• International IDEA, Qu’est-ce qu’une Constitution ? Principes et concepts.
• Commission de Venise, Liste des critères de l’État de droit.
• Nations unies, Qu’est-ce que l’État de droit ?.
• Constitution Annotated, Séparation des pouvoirs et freins et contrepoids.