Deux entreprises proposent un service similaire. L’une doit trouver son financement sur le marché, payer les impôts de droit commun et faire concurrence pour chaque contrat. L’autre bénéficie d’une garantie publique, d’une exonération spéciale ou d’un accès préférentiel à des clients étatiques. Même si toutes deux interviennent sur le même marché, elles ne concourent pas dans des conditions équivalentes.
La neutralité concurrentielle sert à examiner de telles situations. Sa question centrale n’est pas de savoir qui doit gagner, mais de quoi la victoire devrait dépendre : de meilleurs prix, de la qualité, de l’innovation et du service, ou d’un avantage accordé par une décision publique ?
Ce concept ne doit pas être confondu avec la neutralité du net, qui concerne le traitement du trafic sur Internet. Il ne promet pas non plus que toutes les entreprises auront la même part de marché, les mêmes coûts ou des bénéfices identiques. Son objet est plus circonscrit : éviter que la propriété, la forme juridique, la nationalité ou une autre caractéristique ne deviennent, par l’intervention de l’État, une source d’avantages ou de désavantages indus.
Ce que signifie rivaliser au mérite
L’OCDE présente la neutralité concurrentielle comme un principe selon lequel les entreprises doivent concourir selon leurs mérites, indépendamment de facteurs tels que leur propriété, leur nationalité, leur implantation ou leur forme juridique. En termes concrets, une entreprise devrait attirer des acheteurs parce qu’elle propose quelque chose de précieux, et non parce qu’une règle la protège sélectivement de ses rivales.
Rivaliser au mérite n’élimine pas les disparités entre entreprises. Certaines gèrent mieux leurs ressources ; d’autres développent une technologie supérieure, prennent des risques judicieux ou connaissent mieux leur clientèle. Ces différences font partie intégrante de la concurrence économique. Le problème surgit lorsque l’avantage découle d’un privilège politique qui n’entretient aucun lien suffisant avec un objectif public légitime.
Idée clé : La neutralité concurrentielle recherche des conditions impartiales de rivalité, non des résultats économiques égaux entre entreprises.
Ce cadre s’applique aussi bien aux entreprises publiques qu’aux entreprises privées. Une entreprise n’enfreint pas ce principe du simple fait qu’elle appartient à l’État, de même qu’une entreprise privée n’échappe pas à l’examen en raison de sa structure de propriété. N’importe quel acteur peut bénéficier d’un traitement de faveur : un opérateur public, une firme nationale, un acteur historique en place, une société locale ou un secteur choisi par l’autorité publique.
Comment l’État peut fausser le terrain de jeu
L’intervention publique influe sur la concurrence par de multiples voies. Certaines sont manifestes, comme une subvention directe. D’autres se dissimulent dans des règles techniques, des conditions financières ou des procédures administratives. Parmi les plus marquantes figurent :
- des exonérations fiscales ou réglementaires réservées à certains opérateurs ;
- des garanties publiques qui réduisent artificiellement le coût de financement ;
- des aides sélectives dénuées de critères objectifs ou de justification suffisante ;
- une commande publique conçue pour favoriser un participant déterminé ;
- un accès préférentiel à des infrastructures, à des informations ou à des ressources publiques ;
- des compensations excédant le coût de l’exécution d’une obligation de service public ;
- des immunités face à des règles auxquelles sont pourtant soumis des concurrents comparables.
Toute mesure de cette liste n’est pas nécessairement illégitime. Une garantie peut répondre à une situation d’urgence ; une compensation peut permettre la fourniture d’un service que le marché n’assurerait pas dans les conditions souhaitées ; une norme distincte peut traiter de risques réellement différents. L’existence d’un traitement inégal ouvre l’analyse, mais ne la clôt pas.
Le problème surgit lorsqu’une intervention crée des privilèges étatiques : des avantages sélectifs difficiles à justifier, qui détournent la rivalité de la valeur offerte au consommateur vers la capacité à obtenir des faveurs. Dans un tel environnement, les entreprises ont davantage d’incitations à peser sur la décision politique et moins d’incitations à réduire leurs coûts, à innover ou à améliorer leur service.
Égalité devant les règles n’est pas uniformité
Une lecture trop rigide soutiendrait que la neutralité exige des règles identiques en toute circonstance. Mais traiter de manière égale des situations distinctes peut aussi engendrer de l’arbitraire. Une banque, un petit commerce et une entreprise chargée d’une infrastructure critique ne présentent pas les mêmes risques et ne remplissent pas la même fonction.
La véritable question est de savoir si ces différences répondent à des critères objectifs et si elles sont adaptées à la fin poursuivie. La Recommandation de l’OCDE sur la neutralité concurrentielle de 2021 admet qu’il peut exister des priorités publiques et des obligations spécifiques. Dans le même temps, elle propose des garde-fous pour que les dérogations soient transparentes, proportionnées et n’octroient aucun avantage indu.
Ainsi, la neutralité ne fait pas obstacle aux politiques publiques. Elle leur impose d’expliciter leurs choix. Lorsqu’une autorité s’écarte des règles générales, elle devrait être en mesure de répondre à au moins quatre questions :
- Quel objectif public concret poursuit-elle ? Une invocation floue de l’intérêt général ne suffit pas.
- Pourquoi un traitement distinct est-il nécessaire ? Il doit exister un lien entre la mesure et le problème que l’on cherche à résoudre.
- L’avantage est-il proportionné ? Le bénéfice ne devrait pas excéder ce qui est requis pour atteindre l’objectif.
- La mesure est-elle transparente et révisable ? Ses critères, ses coûts et sa durée doivent pouvoir être examinés.
Critère pratique : Une différence de traitement ne constitue pas en soi une infraction. Ce qui importe, ce sont sa justification, sa conception et son effet potentiel sur les concurrents.
Un exemple : la garantie qui modifie la concurrence
Imaginons deux compagnies qui exploitent des lignes de transport similaires. L’entreprise A obtient des prêts sur la base de ses revenus, de ses actifs et de ses risques. L’entreprise B bénéficie d’une garantie de l’État sans s’acquitter d’une contrepartie équivalente. Grâce à cela, elle obtient des crédits à moindre coût et peut formuler des offres que A peine à égaler.
L’analyse ne devrait pas s’arrêter au statut public ou privé de B. Il conviendrait de déterminer quelle obligation elle remplit, ce que coûte cette obligation et pourquoi la garantie constitue l’instrument approprié. Si B est tenue de maintenir des lignes déficitaires en vertu d’un mandat public, une certaine compensation pourrait être justifiée. Néanmoins, cette compensation devrait demeurer proportionnée au coût additionnel et être dissociée, dans la mesure du possible, de ses activités commerciales ordinaires.
Si la garantie couvre l’ensemble de l’entreprise, est dépourvue de limites claires et lui permet de se déployer sur des marchés où elle n’a aucune obligation spéciale, l’avantage devient plus difficile à défendre. A ne se heurte plus seulement à l’efficacité de B, mais au soutien financier de l’État.
Cet exemple montre pourquoi il convient d’examiner trois éléments conjointement : qui reçoit le bénéfice, quelle en est la justification vérifiable et comment évolue la position de ses rivales. Il permet également d’éviter une erreur fréquente : supposer qu’il suffit d’identifier des deniers publics pour prouver l’existence d’une distorsion. La finalité, la nécessité et la conception de la mesure importent.
La neutralité concurrentielle exige-t-elle de privatiser ?
Non. La neutralité concurrentielle ne prescrit pas en soi qui doit détenir la propriété d’une entreprise. Une société publique peut opérer selon des règles équivalentes, assumer les coûts de ses décisions et recevoir une compensation délimitée par des obligations publiques concrètes. Une entreprise privée, à l’inverse, peut jouir de licences exclusives, de plans de sauvetage sélectifs ou de réglementations taillées sur mesure.
Le critère déterminant n’est pas une étiquette, mais le traitement institutionnel. La propriété publique mérite l’attention car elle peut réunir dans une même sphère le régulateur, le propriétaire et le financeur. Cette combinaison engendre des risques de conflit, mais ne démontre pas automatiquement l’existence d’un favoritisme. Il est nécessaire d’examiner les règles appliquées en pratique.
Toute aide étatique ne détruit pas non plus la concurrence. L’élément décisif est de savoir si l’aide remédie à un problème bien défini ou si elle se contente de transférer des avantages à un bénéficiaire désigné ; si elle est accessible selon des critères objectifs ou calibrée pour un destinataire particulier ; et si elle dure le temps requis ou devient permanente. Le même raisonnement s’applique aux restrictions réglementaires et à la commande publique.
Avertissement : Un objectif public légitime ne confère pas de légitimité à n’importe quel privilège. Le moyen retenu exige lui aussi une justification.
Pourquoi cela importe pour une société ouverte
Lorsque les règles favorisent certains participants, le coût ne retombe pas seulement sur leurs concurrents. La confiance dans le fait que les décisions économiques s’inscrivent dans un cadre normatif prévisible s’en trouve affaiblie, tandis que la recherche de rentes politiques est encouragée. De nouveaux projets peuvent se heurter à des barrières à l’entrée qui ne résultent pas d’une moindre capacité à satisfaire le public, mais d’un manque d’accès au pouvoir.
Dans la perspective du libéralisme classique, la neutralité concurrentielle exprime une idée institutionnelle modeste mais exigeante : le gouvernement ne devrait pas distribuer les opportunités économiques selon la proximité, l’identité ou la convenance politique. Sa tâche consiste à établir des règles générales et à justifier publiquement les exceptions, et non à garantir la réussite d’acteurs choisis.
Cela n’efface pas les désaccords quant aux services que l’État doit assurer ni sur la façon d’atteindre des objectifs sociaux. Cela fournit plutôt un critère pour en débattre avec une rigueur accrue. Si une mesure est nécessaire, proportionnée, transparente et révisable, ses défenseurs peuvent expliquer pourquoi. Si elle ne perdure que grâce à l’opacité ou à un traitement singulier, elle ne protège probablement pas un intérêt public : elle protège une position privilégiée.
La neutralité concurrentielle, en somme, n’uniformise pas les résultats. Elle protège le processus par lequel ils sont obtenus. Dès lors que le prix, la qualité, l’innovation et le service déterminent à nouveau qui prospère, la concurrence retrouve son sens : convaincre les individus, et non conquérir une faveur.
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