Contrôle de constitutionnalité : définition, types et limitation du pouvoir

Une loi adoptée par une majorité peut entrer en conflit avec une règle que la communauté politique a elle-même placée au-dessus de la législation ordinaire. Une autorité administrative peut aussi outrepasser les compétences que lui attribue la Constitution. Le contrôle de constitutionnalité est l’ensemble des voies destinées à examiner ce conflit et à appliquer la conséquence prévue par chaque ordre juridique.

Il n’est, à lui seul, ni une promesse de bon gouvernement ni le nom universel d’une juridiction spécialisée. C’est une technique institutionnelle : elle compare une norme, un acte ou une décision publique à la Constitution, prise comme norme de référence supérieure. Sa valeur dépend des personnes ou des organes qui peuvent la mettre en œuvre, de l’autorité qui décide, des effets de la décision et de l’application indépendante de ces règles.

Pourquoi la suprématie constitutionnelle a besoin d’un mécanisme

Dire que la Constitution est suprême a une conséquence pratique : une règle inférieure ne devrait pas l’écarter au seul motif qu’elle a été adoptée plus tard, qu’elle a obtenu davantage de voix dans une chambre ou qu’elle convient à l’autorité du moment. Mais cette hiérarchie écrite ne résout pas, à elle seule, les conflits. Il faut une institution ou une procédure capable de poser la question pertinente : cet objet est-il compatible avec la Constitution ?

Le contrôle juridictionnel développé aux États-Unis est historiquement associé à cette idée de primauté de la Constitution sur une législation incompatible, à partir de l’arrêt Marbury v. Madison, comme l’explique la Cour suprême des États-Unis. Ce principe n’oblige toutefois pas tous les pays à recourir aux mêmes institutions ni à donner une portée identique à leurs décisions.

Idée essentielle : la suprématie constitutionnelle ne signifie pas que toute décision publique soit contrôlée, mais qu’il existe des voies définies pour contrôler celles que la Constitution soumet à cet examen.

La norme de référence ne se réduit pas toujours à une phrase isolée du texte constitutionnel. Elle peut exiger de lire les compétences, les droits, les procédures et les principes en tenant compte des règles d’interprétation admises par le système lui-même. Cela exige de la prudence : un désaccord politique avec une loi ne suffit pas, à lui seul, à en faire un problème constitutionnel.

Cette architecture s’inscrit dans le constitutionnalisme libéral : le pouvoir s’exerce selon des règles préalables et générales, et pas seulement selon la volonté momentanée de ceux qui gouvernent. Le mécanisme de contrôle ne doit cependant être confondu ni avec l’ensemble de la théorie constitutionnelle ni avec les garanties constitutionnelles disponibles pour protéger les droits.

Qui exerce le contrôle : modèles concentré, diffus et mixte

La première distinction répond à une question simple : quel organe est compétent pour statuer sur la constitutionnalité ? La Commission de Venise décrit différents modèles, mais constate dans la pratique une variété de combinaisons. Ces catégories servent donc de repères ; elles ne remplacent pas l’étude des règles de chaque pays.

Le contrôle concentré

Dans le modèle concentré, la décision est confiée principalement à un organe spécialisé — souvent un tribunal ou une cour constitutionnelle — ou à une cour suprême dotée de cette attribution. Cette concentration a l’avantage de pouvoir offrir une réponse institutionnellement uniforme sur le sens de la Constitution. L’accès peut toutefois être réservé à certains organes, à des minorités parlementaires ou à des personnes remplissant des conditions spécifiques.

L’Espagne en offre un exemple identifiable. Sa Constitution attribue au Tribunal constitutionnel, entre autres matières, la compétence pour connaître des recours en inconstitutionnalité contre les lois et les dispositions ayant force de loi, ainsi que des questions d’inconstitutionnalité et de l’amparo dans les cas prévus par la loi (art. 161–164, BOE, en espagnol). Cette répartition des compétences décrit le cas espagnol ; elle ne fait pas de l’amparo une catégorie universelle et ne définit pas à elle seule les autres systèmes.

Le contrôle diffus

Dans le modèle diffus, la question constitutionnelle peut se poser devant les juges ordinaires lorsqu’ils tranchent un litige concret. Le juge n’a pas nécessairement besoin d’attendre l’intervention d’un organe distinct pour relever l’incompatibilité pertinente dans l’affaire. La tradition de judicial review des États-Unis est la référence comparative la plus connue.

Cela ne signifie pas que tout juge, dans n’importe quel pays, puisse annuler une loi avec des effets généraux. Dans plusieurs dispositifs, la conséquence peut être la non-application de la norme à l’affaire soumise à décision. La compétence, le contrôle ultérieur et la portée de la décision sont des questions distinctes.

Les systèmes mixtes

De nombreux ordres juridiques combinent plusieurs éléments : des juges ordinaires qui soulèvent un doute constitutionnel et un organe spécialisé qui statue avec des effets définis ; ou encore des actions directes aux côtés de questions issues de litiges. Les qualifier de mixtes aide à ne pas faire entrer de force la diversité des systèmes dans deux catégories fermées.

Idée essentielle : les termes concentré, diffus et mixte décrivent principalement la répartition des compétences ; ils ne disent pas encore à quel moment une norme est contrôlée ni ce qui se produira après la décision.

Quand et comment une norme est-elle contrôlée ?

D’autres distinctions portent sur la procédure, et non sur le modèle institutionnel. Il convient de les séparer pour ne pas confondre une modalité de contrôle avec une institution.

• A priori et a posteriori. Le contrôle a priori intervient avant qu’une norme ne déploie pleinement ses effets ; le contrôle a posteriori intervient lorsqu’elle est déjà en vigueur ou a produit des conséquences. Chaque système définit quels actes peuvent être contrôlés à l’un ou l’autre de ces moments.
• Abstrait et concret. L’examen abstrait porte sur la norme sans nécessairement exiger de résoudre le conflit particulier d’une personne. L’examen concret naît au sein d’un litige, et la réponse constitutionnelle influe sur la manière dont cette affaire est tranchée.
• Formel et matériel. Le contrôle formel examine, par exemple, si la compétence ou la procédure constitutionnelle d’adoption a été respectée. Le contrôle matériel examine le contenu de la mesure au regard des droits, des limites ou des prescriptions constitutionnelles.

Un même litige peut comporter plusieurs dimensions. Une loi peut être contestée parce qu’elle a été adoptée sans respecter la procédure requise et parce qu’elle restreint un droit de manière incompatible avec la Constitution. La classification ordonne la discussion ; elle ne remplace pas le raisonnement sur le texte constitutionnel applicable.

Quels effets une décision d’inconstitutionnalité peut-elle produire ?

L’effet de la décision est peut-être la distinction la plus importante pour le lecteur. Le mot « inconstitutionnel » ne produit pas automatiquement le même résultat dans tous les pays.

Dans certaines procédures, la décision peut mettre fin à la validité d’une norme ou déclarer son invalidité avec une portée générale. Dans d’autres, elle peut empêcher son application aux parties à un litige déterminé. Elle peut aussi favoriser une interprétation conforme : parmi plusieurs lectures possibles, on écarte celle qui heurte la Constitution et l’on conserve une interprétation compatible, si le droit interne le permet.

Précision utile : l’invalidité générale et la non-application dans une affaire ne sont pas synonymes. Il est indispensable de savoir qui décide et selon quelle procédure avant d’affirmer la portée d’une décision.

Cette différence explique pourquoi il ne convient pas de transposer mécaniquement les institutions d’un pays à un autre. Elle empêche également d’assimiler le contrôle de constitutionnalité à l’amparo constitutionnel : l’amparo est une voie de recours aux configurations nationales diverses, tandis que le contrôle peut porter directement sur des normes, des actes ou des décisions selon le dispositif applicable.

Il ne faut pas non plus le confondre avec le contrôle de conventionnalité. Tous deux procèdent à une comparaison juridique, mais n’utilisent pas la même norme de référence. Selon la Cour interaméricaine des droits de l’homme (en espagnol), le second se rattache, dans les limites des compétences respectives, à la Convention américaine, à son interprétation et aux autres obligations internationales pertinentes ; le contrôle de constitutionnalité prend avant tout pour référence la Constitution de l’État.

Une limite au pouvoir qui a elle aussi besoin de limites

Dans une perspective de gouvernement limité, le contrôle de constitutionnalité peut empêcher qu’une majorité de circonstance, une bureaucratie ou même une décision d’une juridiction inférieure ne transforme une préférence conjoncturelle en une règle supérieure à la Constitution. C’est une défense institutionnelle contre l’arbitraire, et non une autorisation donnée à tout juge de remplacer librement les décisions des organes représentatifs.

Une tension réelle apparaît ici. Le contrôle juridictionnel peut priver d’effet des décisions prises par des autorités élues ; il exige donc des compétences délimitées, des procédures accessibles mais définies, des décisions dont la motivation est publique et une indépendance face aux pressions politiques. Sans ces éléments, l’invocation de la Constitution peut devenir un instrument de pouvoir utilisé de manière sélective au lieu de constituer une règle commune.

Un gouvernement constitutionnel ne se réduit pas à l’existence de juges qui contrôlent les lois. Il exige que les législateurs, les exécutifs et les juridictions soient soumis à des normes connues et que les décisions de justice soient exécutées pour des raisons juridiques, et non par affinité avec celui qui l’emporte dans le conflit. Le contrôle de constitutionnalité remplit mieux sa fonction lorsqu’il constitue une compétence définie au sein de ce système de limites réciproques.

Le comprendre ainsi change la question initiale. Il ne suffit pas de demander s’il existe une juridiction constitutionnelle ou si une loi a été contestée. Il importe de savoir ce qui est contrôlé, au regard de quelle norme de référence, qui a le dernier mot dans cette procédure et quel effet en résulte. C’est dans ces règles concrètes que se joue la capacité de la Constitution à limiter effectivement le pouvoir, au-delà d’une simple déclaration solennelle.