Fundamentos

Legalidad: qué significa y por qué limita el poder

Por Daniel Sardá · Publicado el 23 de septiembre de 2026 a las 15:18 UTC

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La legalidad exige que la autoridad actúe con fundamento jurídico, dentro de sus competencias y mediante procedimientos controlables.

Una autoridad rechaza un permiso, impone una multa o cobra un tributo. Antes de discutir si la decisión es conveniente, cabe una pregunta más básica: ¿qué norma le permite actuar y hasta dónde llega su competencia? Esa pregunta conduce al principio de legalidad.

En su sentido más general, legalidad significa conformidad con el derecho vigente. Aplicada al poder público, exige algo más preciso: que toda actuación tenga fundamento jurídico, sea realizada por la autoridad competente y respete el procedimiento establecido. El poder no puede crear atribuciones para sí mismo en cada caso ni decidir únicamente según la voluntad de quien lo ejerce.

Idea clave: La legalidad no ordena que la autoridad permanezca inmóvil; exige que pueda justificar jurídicamente lo que hace.

Del cumplimiento de las normas al principio de legalidad

En el lenguaje cotidiano, decir que una conducta es legal suele significar que no está prohibida o que cumple las normas aplicables. En el derecho público, el principio de legalidad cumple una función institucional: vincula a los órganos del Estado con el orden jurídico que define sus facultades.

Esto no significa que toda decisión esté escrita de antemano hasta el último detalle. Muchas autoridades disponen de un margen para evaluar circunstancias y elegir entre varias respuestas. Pero esa discrecionalidad no equivale a libertad absoluta. Debe tener una base jurídica, ejercerse dentro de ciertos límites y quedar expuesta a revisión.

La Comisión de Venecia, en su lista de criterios sobre el Estado de derecho, relaciona la legalidad con la autorización jurídica de la acción estatal, la definición de competencias y la posibilidad de controlar su ejercicio. Es un marco orientador, no una norma universal vinculante, pero expresa una idea ampliamente reconocible: quien ejerce poder público debe poder explicar de dónde proviene su autoridad.

Por qué la legalidad protege frente a la arbitrariedad

La legalidad transforma una orden en una decisión que puede ser examinada. Permite preguntar si la autoridad:

• tenía competencia para actuar;
• aplicó la norma pertinente;
• siguió el procedimiento exigido;
• respetó los límites de su margen de decisión;
• ofreció razones susceptibles de revisión.

Imaginemos que una oficina deniega un permiso porque el funcionario añade un requisito que no aparece en las reglas aplicables. Aunque la oficina tenga competencia sobre esos permisos, la decisión puede ser ilegal si se apoya en un criterio inventado para el caso. La legalidad protege aquí no porque garantice automáticamente un resultado favorable, sino porque impide que la autoridad cambie las condiciones sin fundamento.

Esa función se relaciona con la generalidad de la ley: las reglas generales reducen el espacio para privilegios y cargas diseñados contra personas concretas. También ayuda a identificar el abuso de autoridad, que puede aparecer cuando un órgano rebasa las facultades que le corresponden.

Legalidad no significa justicia, legitimidad ni Estado de derecho

Una norma puede haber sido aprobada y aplicada conforme al procedimiento y, aun así, ser injusta, desproporcionada o contraria a derechos fundamentales. Por eso conviene separar varias preguntas.

La legalidad pregunta si una conducta o decisión se ajusta al orden jurídico. La legitimidad pregunta si el poder y sus decisiones merecen aceptación o cuentan con una justificación política suficiente. La moralidad evalúa lo correcto o incorrecto conforme a razones éticas. Las respuestas pueden coincidir, pero una no sustituye a las demás.

Tampoco legalidad y Estado de derecho son sinónimos. La legalidad es una pieza indispensable de ese marco más amplio, que también comprende la protección de derechos, la igualdad ante la ley, el control del abuso de poder y el acceso a una justicia independiente. Un gobierno podría producir muchas normas y cumplir formalmente algunos procedimientos, pero conservar facultades tan amplias o controles tan débiles que la arbitrariedad persista.

Distinción esencial: Que una medida sea legal describe su relación con el derecho vigente; no demuestra por sí solo que sea justa, legítima o compatible con un auténtico Estado de derecho.

Cómo opera en la administración, los tributos y el derecho penal

En la administración pública, la legalidad exige que cada órgano actúe dentro de sus atribuciones. Una autoridad sanitaria, municipal o reguladora no puede asumir competencias ajenas, y sus decisiones deben seguir los procedimientos que correspondan. Cuando la norma admite varias opciones, la motivación y el control ayudan a comprobar que la elección no fue caprichosa.

En materia tributaria, el principio impide que un funcionario improvise por sí solo una obligación de pago. Sin embargo, el alcance preciso de la llamada reserva de ley —qué elementos deben estar establecidos por una ley formal y cuáles pueden desarrollarse mediante otras normas— depende de cada ordenamiento. No existe una fórmula idéntica para todos los países.

La legalidad penal impone garantías especialmente estrictas porque está en juego el poder de castigar. En términos sencillos, nadie debe ser condenado por una conducta que no constituía delito cuando fue realizada, ni recibir retroactivamente una pena más grave. El artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos recogen esas garantías y reconocen el beneficio de una pena posterior más leve en los ámbitos en que son aplicables.

La tipicidad complementa esta protección: la conducta prohibida y su consecuencia deben estar definidas con suficiente precisión. Si una persona es sancionada mediante una ampliación imprevisible de la norma o por analogía en su perjuicio, se debilita la posibilidad de conocer de antemano qué está prohibido.

Reglas públicas, previsibles y controlables

Una norma secreta o inaccesible difícilmente puede orientar la conducta. Una regla tan vaga que permita cualquier resultado tampoco ofrece un límite efectivo. Por eso la legalidad se conecta con la seguridad jurídica: las personas necesitan una posibilidad razonable de conocer las reglas y prever sus consecuencias.

Entre las condiciones que refuerzan esa previsibilidad están la publicación, la accesibilidad, cierta estabilidad y una redacción suficientemente clara. No son exigencias absolutas ni operan de forma idéntica en todo ámbito. Las normas pueden cambiar, y su aplicación requiere interpretación. Lo decisivo es que esos cambios y esa interpretación no conviertan el derecho en una sorpresa fabricada después de los hechos.

El control completa el principio. Si no existe una vía para impugnar una decisión, revisar la competencia o exigir una justificación, la referencia a la legalidad corre el riesgo de quedar en una declaración. Los controles administrativos y judiciales permiten contrastar el acto concreto con las reglas que pretenden sostenerlo.

Idea clave: La previsibilidad limita el poder antes de que actúe; el control permite examinarlo después.

Una garantía necesaria, aunque no suficiente

La legalidad establece el punto de partida de toda autoridad limitada: ninguna decisión pública se justifica solo porque alguien tenga capacidad material para imponerla. Debe apoyarse en reglas conocidas, emanar de una competencia reconocible y admitir revisión.

Ese estándar no resuelve por sí mismo si una ley es buena ni asegura todas las condiciones de una sociedad libre. Pero hace posible formular preguntas verificables frente al poder: quién puede decidir, con qué fundamento, mediante qué procedimiento y bajo qué control. Allí reside su valor institucional: sustituir la voluntad ocasional por razones jurídicas que los ciudadanos puedan conocer y cuestionar.