Une banque peut respecter ses exigences et sembler solide lorsqu’elle est examinée séparément. Mais si de nombreux établissements prêtent contre les mêmes actifs, dépendent d’un financement similaire ou réagissent de la même manière face à une perte, l’ensemble peut être fragile. Cette différence entre observer chaque composante et observer le système constitue le point de départ de la régulation macroprudentielle.
Son objectif est de limiter le risque systémique : la possibilité qu’une perturbation affecte des services financiers essentiels — comme le crédit, les paiements ou l’intermédiation de l’épargne — et cause de graves dommages à l’économie réelle. Il ne s’agit pas d’une promesse d’éviter toute crise. C’est une tentative d’identifier des vulnérabilités partagées, de renforcer les défenses et de réduire les mécanismes qui peuvent amplifier une chute.
Idée clé : Une institution peut sembler sûre de manière isolée et, en même temps, faire partie d’un système vulnérable.
Que signifie la régulation macroprudentielle
La régulation ou politique macroprudentielle utilise principalement des instruments prudentiels pour protéger le fonctionnement du système financier dans son ensemble. Selon les cadres du Fonds monétaire international et de la Banque des règlements internationaux, son trait distinctif n’est pas un outil particulier, mais la perspective systémique avec laquelle il est employé.
Toute régulation financière n’est pas macroprudentielle. Ce qualificatif doit être réservé aux mesures orientées vers des vulnérabilités susceptibles de se propager entre institutions ou de s’intensifier au cours du cycle financier.
Cette approche observe généralement deux dimensions :
- La dimension temporelle : comment le risque s’accumule lors d’une expansion et comment il peut se matérialiser lorsque les conditions changent.
- La dimension transversale : comment le risque se répartit entre institutions, marchés et expositions connectées à un moment donné.
Ces deux dimensions sont liées. Une phase d’expansion prolongée peut concentrer les prêts de différentes entités dans les mêmes secteurs. Si la valeur des garanties diminue ou si les défauts de paiement augmentent, ces expositions communes peuvent engendrer une perturbation systémique.
Comment s’accumule le risque systémique
Le risque systémique n’équivaut pas à la défaillance de n’importe quelle entreprise financière. Le problème apparaît lorsque la structure des relations transmet ou multiplie une perturbation au point de compromettre des services dont dépend le reste de l’économie.
Il existe plusieurs mécanismes notables :
Procyclicité
Lors d’une expansion, le crédit abondant, la hausse du prix de certains actifs et une perception réduite du risque peuvent se renforcer mutuellement. Les ménages et les entreprises s’endettent davantage ; les bilans semblent s’améliorer parce que les garanties valent plus ; et les prêteurs peuvent assouplir leurs critères.
Si les anticipations changent, le processus peut s’inverser. La baisse des actifs affaiblit les garanties, des pertes apparaissent et les établissements restreignent le crédit ou vendent des actifs. Des actions prudentes pour chaque institution, adoptées simultanément, peuvent aggraver la contraction collective. Ce renforcement mutuel de la phase haussière et du retournement s’appelle la procyclicité. Toute croissance du crédit ne débouche pas sur une crise, mais certains schémas rendent l’ajustement plus coûteux.
Interconnexion et expositions communes
Les institutions peuvent être connectées par des prêts, des paiements, des dérivés ou des sources communes de financement. Elles peuvent aussi avoir des expositions similaires sans être directement en relation contractuelle. Si nombre d’entre elles dépendent du même actif ou secteur, une perte commune peut dégrader de nombreux bilans en même temps.
La concentration, le fort effet de levier et les financements susceptibles d’être retirés rapidement accroissent la fragilité. En période de tensions, les ventes forcées peuvent faire baisser les prix et provoquer de nouvelles pertes.
En quoi elle se distingue d’autres approches
La régulation macroprudentielle chevauche d’autres politiques, mais ne les remplace pas.
Supervision microprudentielle
La supervision microprudentielle vérifie si chaque entité gère convenablement ses risques, conserve suffisamment de fonds propres et de liquidités, et respecte les règles applicables. La perspective macroprudentielle s’intéresse à ce qui se produit au niveau du réseau et du cycle : si de nombreux établissements sont exposés au même risque, si leurs réactions individuelles peuvent amplifier une chute ou s’il existe des canaux de contagion.
Les deux approches se complètent et peuvent recourir à des instruments similaires. Exiger des fonds propres d’une entité en fonction de son propre profil de risque relève du microprudentiel ; renforcer les réserves face à une accumulation générale de vulnérabilités répond à une logique macroprudentielle.
Politique monétaire
La politique monétaire agit principalement sur les conditions monétaires et la stabilité des prix. Ses décisions influent également sur le crédit, le prix des actifs et la prise de risque, mais ces effets ne transforment pas chaque décision monétaire en une mesure macroprudentielle.
La régulation macroprudentielle cible des vulnérabilités plus spécifiques. Une limite imposée à certains prêts agit sur un canal différent de celui du taux d’intérêt général. La coordination peut être nécessaire, mais une politique ne se substitue pas à l’autre.
Distinction utile : La politique monétaire modifie les conditions générales ; la régulation macroprudentielle tente d’agir sur des vulnérabilités concrètes du système financier.
Quels instruments utilise-t-elle
Les compétences juridiques, la structure financière et les risques varient selon les pays. Cependant, les outils sont généralement regroupés en fonction du mécanisme sur lequel ils agissent.
Mesures de fonds propres
Les fonds propres permettent d’absorber des pertes. Les coussins additionnels visent à donner aux établissements une plus grande capacité à y faire face lorsque les risques systémiques augmentent. Le coussin de fonds propres contracyclique, par exemple, peut être accumulé lorsque certaines vulnérabilités se développent et être libéré lorsqu’elles se matérialisent ou refluent, afin d’éviter que les exigences n’aggravent inutilement une contraction.
Les fonds propres ne désignent pas de l’argent liquide stocké. Il s’agit d’une ressource financière capable d’absorber des pertes. Ils ne doivent pas non plus être confondus avec les réserves qu’un établissement détient auprès de la banque centrale.
Mesures de liquidité
La liquidité est la capacité d’honorer des paiements à l’échéance. Ces mesures cherchent à réduire les dépendances fragiles en matière de financement ou à garantir la détention d’actifs liquides. Un établissement peut être solvable et éprouver malgré tout des difficultés s’il ne parvient pas à convertir des actifs en moyens de paiement en temps voulu. Solvabilité et liquidité sont des enjeux liés, mais distincts.
Limites relatives à l’emprunteur
Ces outils agissent sur certains types de prêts. Ils comprennent des limites au rapport entre le prêt et la garantie, ou entre le service de la dette et les revenus. Ils peuvent contenir des niveaux d’endettement extrêmes et laisser une marge plus grande face à une baisse des revenus ou de la valeur des actifs.
Mesures sur les expositions et l’importance systémique
D’autres règles ciblent les concentrations, les interconnexions ou les institutions dont les difficultés auraient de larges conséquences. Le coût systémique d’une entité ne dépend pas uniquement de sa taille, mais aussi de sa complexité et de ses connexions.
Un exemple hypothétique permet d’illustrer ces différences. Supposons que le crédit immobilier progresse rapidement, que de nombreux ménages assument des remboursements élevés par rapport à leurs revenus et que les banques accroissent leur exposition commune au marché de l’immobilier. Une limite ciblant l’emprunteur peut réduire les prêts assortis des niveaux de levier les plus élevés ; un coussin de fonds propres peut accroître la capacité du secteur bancaire à absorber des pertes. Ces instruments agissent sur des canaux distincts, et aucune mesure ne garantit à elle seule que la phase d’expansion s’achève sans heurts.
Idée clé : Un instrument doit être évalué en fonction du mécanisme qu’il vise à corriger, et non d’après l’ampleur de son intitulé ou l’intention déclarée de l’autorité.
Qui décide et sous quels contrôles
Il n’existe pas de modèle institutionnel correct unique. Selon le cadre conjoint du FMI, du Conseil de stabilité financière et de la Banque des règlements internationaux, un système efficace exige un mandat clair, des pouvoirs adéquats, l’accès aux informations, une coordination et une reddition de comptes. Selon les pays, ces attributions peuvent revenir à la banque centrale, à des autorités de surveillance spécialisées, au gouvernement ou à un conseil réunissant plusieurs institutions.
Le risque systémique ne s’observe pas directement et ne se mesure pas avec certitude. Les indicateurs peuvent être contradictoires et les mesures imposent des coûts visibles avant même que leurs bénéfices ne puissent être vérifiés. Cette incertitude exige du discernement, mais ne justifie pas un pouvoir discrétionnaire sans limites.
Dans une perspective de gouvernement limité et d’État de droit, les décisions devraient s’appuyer sur des objectifs publiés, des critères compréhensibles et des compétences légales précises. L’autorité doit expliquer les raisons de son intervention, la manière dont elle évalue les coûts et les bénéfices, ainsi que le moment où elle réexaminera ou retirera une mesure. La surveillance institutionnelle et les voies de recours conformes au droit réduisent l’arbitraire.
Bénéfices possibles, coûts réels et effets secondaires
La régulation macroprudentielle peut renforcer la capacité d’absorption des pertes, modérer certaines formes de crédit risqué et limiter les canaux de contagion. Les éléments examinés par le FMI montrent également des résultats hétérogènes, des fuites et des reports d’activité des banques vers des entités moins régulées.
Ce transfert illustre une limite fondamentale : une règle peut réduire le risque qu’elle mesure tout en le déplaçant ailleurs. Comme pour toute régulation économique, des exigences coûteuses peuvent également restreindre le crédit solvable, protéger des acteurs établis ou freiner l’innovation. L’évaluation doit chercher à savoir qui supporte le coût et si le risque global diminue ou s’il change seulement de place.
Une politique proportionnée exige, au minimum :
- identifier clairement la vulnérabilité et le canal de transmission ;
- choisir un outil en lien avec ce canal ;
- prendre en compte les effets sur le crédit, la concurrence et l’innovation ;
- surveiller le contournement et les activités situées hors du périmètre régulé ;
- réexaminer les résultats et retirer ou recalibrer la mesure lorsque les conditions changent.
Les règles générales rendent l’intervention plus prévisible, mais n’éliminent pas pour autant les erreurs : les données parviennent avec retard et les acteurs adaptent leur comportement. Une bonne gouvernance associe des critères connus à des explications publiques et à une évaluation rétrospective.
Réduire les vulnérabilités, sans promettre l’immunité
La régulation macroprudentielle part d’une intuition sensée : la stabilité de chaque établissement ne garantit pas la stabilité de l’ensemble. Les interconnexions, les expositions communes et la procyclicité créent des difficultés que l’analyse individuelle ne saisit pas pleinement.
Cela justifie d’examiner les risques systémiques, et non d’accorder une autorisation d’intervenir sans limites. Une mesure responsable doit être spécifique, proportionnée, transparente et révisable. Elle doit également reconnaître ses coûts, la capacité d’adaptation du marché et l’incertitude inhérente à tout diagnostic.
Le critère réaliste n’est pas de savoir si une autorité peut éliminer les crises. Elle ne le peut pas. Il consiste à déterminer si les institutions financières et les règles publiques permettent aux erreurs et aux pertes d’être absorbées sans transformer une perturbation localisée en une interruption générale de la vie économique.
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