L’expression « nation la plus favorisée » semble promettre un privilège. Dans le système commercial multilatéral, elle signifie presque le contraire : si un pays accorde un certain avantage à un partenaire étranger, il doit l’étendre, en règle générale, aux autres membres dans des conditions comparables.
Il s’agit donc d’un principe de non-discrimination. Il n’oblige pas à traiter un pays mieux que tous les autres, ne garantit pas le tarif douanier le plus bas imaginable et n’équivaut pas non plus au libre-échange. Sa fonction est d’éviter que le traitement ordinaire ne change arbitrairement selon l’origine ou la destination étrangère d’un produit, d’un service ou d’un titulaire de droits.
Idée clé : « Plus favorisée » ne signifie pas « particulièrement privilégiée ». Cela signifie que le meilleur traitement ordinaire accordé à un partenaire doit servir, en principe, de référence pour les autres.
Qu’exige la règle de la nation la plus favorisée ?
Dans le commerce des marchandises, l’article I du GATT dispose qu’un avantage pertinent accordé à un produit d’un pays doit être étendu immédiatement et inconditionnellement aux produits similaires des autres membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
L’obligation ne se limite pas au montant du droit de douane. Elle couvre également, entre autres matières, certains droits et impositions douanières, leurs méthodes d’encaissement et les formalités liées aux importations et exportations. La comparaison exige toutefois d’examiner le champ d’application de la règle et de déterminer si les produits sont similaires. Toute différence de traitement ne constitue pas automatiquement une infraction.
L’expression apparaît également dans des traités bilatéraux et d’autres instruments internationaux. Son effet y dépend du texte précis. Cet article se concentre sur la NPF au sein des accords multilatéraux de l’OMC, ce qui correspond au sens le plus usuel de la question.
Un exemple simple : de 10 % à 5 %
Imaginons que le pays A applique un droit de douane ordinaire de 10 % à un type de produit. Il réduit ensuite ce taux à 5 % pour les produits similaires en provenance du pays B.
Si A est soumis à la règle de l’OMC et qu’aucune exception valide ne s’applique, la règle générale exige qu’il étende également le taux de 5 % aux produits similaires des autres membres. A ne peut pas réserver l’avantage à B par simple préférence politique ou diplomatique.
Qu’est-ce qui change ? Le taux ordinaire que A applique aux origines étrangères comparables. Qu’est-ce qui ne change pas ? La NPF n’oblige pas à ramener le droit de douane à zéro et n’empêche pas l’existence d’une préférence autorisée par une autre règle, par exemple dans le cadre d’un accord de libre-échange qui remplit les conditions correspondantes.
De là découle une distinction utile : la règle NPF est l’obligation de ne pas discriminer ; le tarif NPF est le taux ordinaire appliqué aux importations qui ne bénéficient pas d’une préférence valide. Ce taux peut être supérieur à celui offert aux partenaires d’un accord préférentiel.
Exemple clé : un tarif NPF peut être de 5 % même si certains partenaires paient 0 % en vertu d’un accord commercial. « NPF » ne signifie pas toujours « le taux le plus bas disponible ».
Marchandises, services et propriété intellectuelle
Le principe apparaît dans trois grands domaines du système multilatéral, mais il ne fonctionne pas selon des termes identiques dans chacun d’eux.
Pour les marchandises, le GATT traite des avantages liés aux produits et de la comparaison entre produits similaires de différentes origines ou destinations.
Pour les services, l’article II de l’Accord général sur le commerce des services exige, en principe, un traitement non moins favorable pour les services et prestataires de services de tout membre que celui accordé aux services et prestataires similaires de tout autre pays. Ici, la comparaison ne s’effectue pas entre marchandises, mais entre services et personnes qui les fournissent. De plus, l’accord prévoit des règles et des exemptions qui lui sont propres.
En matière de propriété intellectuelle, l’article 4 de l’Accord sur les ADPIC vise les avantages accordés aux ressortissants d’autres pays en ce qui concerne la protection de la propriété intellectuelle. L’objet n’est plus un droit de douane ni l’origine d’une marchandise, mais le traitement réservé aux titulaires étrangers dans ce domaine. Cet accord contient également des exceptions spécifiques.
L’idée commune est d’empêcher les discriminations entre partenaires étrangers comparables. Les sujets, les objets et les limites juridiques varient selon l’accord applicable.
La NPF n’est pas la même chose que le traitement national
La nation la plus favorisée et le traitement national sont deux règles de non-discrimination, mais elles répondent à des questions différentes.
- Nation la plus favorisée : traite-t-on de manière différente des partenaires étrangers comparables selon leur pays d’origine ?
- Traitement national : une fois sur le marché, traite-t-on ce qui est importé ou étranger de manière moins favorable que ce qui est national et comparable ?
Supposons qu’un pays perçoit le même droit de douane sur un produit provenant de tous les membres de l’OMC. Cela peut satisfaire à la comparaison NPF. Mais si, après l’importation, il applique au produit étranger une taxe intérieure plus élevée qu’au produit national similaire, une question différente surgit : celle du traitement national, régie pour les marchandises à l’article III du GATT.
Une règle ne remplace pas l’autre. Ensemble, elles cherchent à réduire deux formes distinctes de discrimination : entre étrangers, et entre étrangers et nationaux.
Pourquoi certains accords octroient-ils des préférences exclusives ?
Les accords de libre-échange et les unions douanières permettent à leurs parties de s’accorder des préférences qui ne s’étendent pas automatiquement à tous les membres de l’OMC. Cette possibilité ne signifie pas que la NPF disparaisse. Elle s’exerce dans le cadre de conditions prévues par les accords multilatéraux eux-mêmes, comme l’article XXIV du GATT pour les marchandises et l’article V de l’accord sur les services.
Ces règles visent à rendre compatibles deux objectifs : permettre une intégration plus profonde entre certains partenaires et préserver un cadre général vis-à-vis des tiers. C’est pourquoi toute étiquette d’« accord commercial » ne valide pas n’importe quelle différence de traitement. Sa conception, sa portée et les conditions juridiques applicables importent.
Il existe également d’autres exceptions et dérogations spécifiques. Leur contenu varie entre marchandises, services et propriété intellectuelle. Il convient de les comprendre comme des composantes réglementées du système, et non comme une autorisation générale de discriminer dès que cela semble commode.
Limite importante : la NPF est la règle de base, mais son application exige d’identifier l’accord pertinent, la comparabilité de la situation et toute exception valide.
Égalité de traitement ne signifie pas ouverture totale
La règle de la nation la plus favorisée peut apporter de la prévisibilité : elle réduit la possibilité qu’une autorité choisisse des gagnants et des perdants étrangers au moyen de faveurs ordinaires. Elle généralise également certains avantages, ce qui peut étendre leurs effets au-delà du partenaire qui les a obtenus initialement.
Dans une perspective libérale, cette restriction de la discrimination discrétionnaire possède une valeur institutionnelle. Un cadre plus général et plus stable permet aux personnes et aux entreprises d’anticiper plus facilement les conditions de l’échange. Mais ce serait une erreur de transformer cette appréciation en une défense automatique de l’ensemble du système commercial.
Un pays peut appliquer le même droit de douane élevé à tous et respecter la dimension comparative de la NPF. Des barrières et des préférences autorisées peuvent également subsister. La règle encadre la manière dont un traitement donné est réparti entre partenaires ; elle ne décide pas à elle seule de la mesure dans laquelle une économie doit s’ouvrir.
Telle est sa portée, et telle est aussi sa limite. La nation la plus favorisée ne promet pas un commerce sans entraves. Elle établit un point de départ : face à des situations comparables, l’origine étrangère ne doit pas suffire pour accorder aux uns le traitement ordinaire qui est refusé aux autres.
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