Tous les problèmes collectifs ne doivent pas nécessairement être résolus depuis un centre unique. Une ville, un bassin hydrographique ou un réseau de services peut impliquer des municipalités, des associations, des tribunaux, des entreprises et des organismes de régulation, chacun ayant des responsabilités distinctes. Lorsque ces acteurs disposent d’une réelle capacité de décision et, dans le même temps, se coordonnent selon des règles partagées, nous sommes en présence d’une forme de gouvernance polycentrique.
L’expression ne signifie pas que toute dispersion de l’autorité soit souhaitable. Elle ne décrit pas non plus un vide de pouvoir. L’élément décisif réside dans l’existence de plusieurs centres dotés d’une autonomie limitée, de relations entre eux et de mécanismes pour corriger les erreurs et résoudre les litiges.
Idée clé : La gouvernance polycentrique ne consiste pas seulement à multiplier les autorités, mais à faire en sorte que des centres partiellement autonomes interagissent comme les parties d’un système.
Ce que signifie la gouvernance polycentrique
Un ordre polycentrique compte plusieurs centres de décision dont les domaines peuvent se chevaucher. Chaque centre dispose d’une certaine marge de manœuvre pour établir ou appliquer des règles, gérer des ressources ou fournir des services. Aucun d’entre eux n’agit toutefois comme si les autres n’existaient pas.
Le concept a été formulé en science politique par Vincent Ostrom, Charles Tiebout et Robert Warren en 1961, lors de l’étude de l’organisation des gouvernements métropolitains. Leur approche remettait en question l’idée selon laquelle la présence de plusieurs unités publiques indépendantes équivaudrait nécessairement au chaos. Ces unités pouvaient former un système si elles coopéraient, se faisaient concurrence, concluaient des accords et disposaient de moyens pour résoudre les conflits.
Des décennies plus tard, Elinor Ostrom a développé l’analyse de la diversité institutionnelle. Ses travaux ont montré pourquoi l’alternative ne se résume pas toujours à choisir entre un commandement étatique unique et le marché. Dans des domaines tels que les biens publics et les ressources partagées, des organisations publiques, privées et communautaires peuvent coexister en opérant à différentes échelles.
Une définition utile doit donc réunir trois éléments :
- Pluralité : il existe plus d’un centre doté d’une capacité effective de décision.
- Autonomie limitée : chaque centre conserve une marge propre, mais agit dans le cadre de droits, de compétences et de règles plus larges.
- Interaction : les centres s’informent, négocient, coopèrent, entrent en concurrence ou contestent des décisions selon des procédures reconnues.
Si le troisième élément fait défaut, la multiplicité peut n’être qu’une simple fragmentation. Si l’autonomie manque, les organismes peuvent n’être que de simples bureaux d’une hiérarchie centrale.
Il ne s’agit pas seulement de décentralisation ou de fédéralisme
Plusieurs concepts voisins décrivent la répartition de l’autorité, mais ils ne sont pas équivalents.
La décentralisation politique transfère des compétences ou des ressources d’un centre vers des unités subordonnées. Elle peut favoriser un ordre polycentrique, bien qu’elle ne le crée pas automatiquement. Si les unités réceptrices ne font qu’exécuter des instructions, ou si elles manquent de relations horizontales et de mécanismes de coordination, il y a décentralisation sans véritable polycentricité.
Le fédéralisme répartit constitutionnellement l’autorité entre différents échelons territoriaux, tels que la fédération, les États et les municipalités. Un système fédéral peut être polycentrique, mais le polycentrisme est plus vaste : il peut également inclure des juridictions qui s’entrecroisent, des organisations spécialisées, des associations d’usagers ou des entités qui ne s’intègrent pas dans une pyramide territoriale unique.
La gouvernance multiniveau, pour sa part, indique que différentes échelles interviennent. Cela ne suffit pas non plus. Un ministère national, un bureau régional et une antenne locale peuvent appartenir à une seule chaîne hiérarchique. Pour parler de polycentrisme, il faut une autonomie effective et une interaction entre les centres.
Enfin, le polycentrisme n’équivaut ni à l’anarchie ni à la privatisation. Un arrangement polycentrique peut inclure des lois générales, des organismes publics, des contrats, des gouvernements locaux et des tribunaux. La question n’est pas d’éliminer l’État, mais d’examiner la manière dont des fonctions concrètes sont réparties et contrôlées.
Comment fonctionne un système polycentrique
L’autonomie permet que certaines décisions soient prises près du problème. L’interdépendance oblige à prendre en compte les effets sur d’autres acteurs et territoires. Entre les deux émerge le principal défi du système : coordonner sans transformer tous les centres en dépendances d’un commandement unique.
Cette coordination peut prendre des formes diverses. Deux municipalités peuvent partager un service au moyen d’une convention ; une association peut établir des règles pour ses membres ; un régulateur peut fixer des normes minimales ; et un tribunal peut trancher des litiges relatifs aux compétences ou aux droits. Les fonctions de prestation, de supervision, de financement et de sanction n’ont pas à être concentrées au sein de la même organisation.
Les règles générales sont essentielles. Elles doivent préciser qui peut décider de quoi, comment une décision est réexaminée et devant qui chaque acteur est responsable. Des canaux d’information et des procédures de contestation sont également nécessaires. Sans eux, l’autonomie risque de dériver vers l’arbitraire ou vers un conflit de juridiction permanent.
Distinction utile : L’autonomie ne signifie pas l’isolement. Un centre est autonome lorsqu’il dispose d’une marge réelle de décision ; il demeure interdépendant dès lors que ses actes touchent d’autres acteurs et sont soumis à des règles communes.
Quels avantages peut-il offrir
Le principal argument en faveur du polycentrisme est institutionnel et non romantique. Différentes organisations peuvent traiter des informations qu’un centre éloigné ignore, tester des solutions distinctes et les adapter à la lumière des résultats observés. Cela renvoie au problème de la connaissance dispersée : les informations pertinentes sont généralement réparties entre individus, communautés et organismes.
L’existence de plusieurs centres peut également ouvrir des opportunités de comparaison et d’apprentissage. Si une unité expérimente un procédé utile, d’autres peuvent l’adapter ; en cas d’échec, le coût peut rester plus circonscrit que dans le cadre d’une réforme uniforme. La coopération et la concurrence institutionnelle peuvent révéler des solutions qu’une autorité unique n’aurait pas envisagées.
D’un point de vue libéral classique, disperser les décisions peut contribuer aux limites au pouvoir politique. La possibilité de contester, de abandonner ou de contrebalancer certaines décisions réduit la dépendance à l’égard d’une seule organisation. Mais davantage de centres ne produit pas automatiquement plus de liberté : plusieurs pouvoirs locaux peuvent aussi restreindre des droits ou protéger des privilèges.
C’est pourquoi ces avantages doivent être présentés comme des possibilités. Ils dépendent du fait que les acteurs disposent d’une capacité suffisante, reçoivent des informations, puissent participer ou contester des décisions, et agissent dans un cadre juridique prévisible.
Ses coûts et ses risques
La coordination consomme du temps et des ressources. Plus le nombre de centres qui interviennent est élevé, plus il peut être difficile d’identifier les responsabilités, d’éviter les doublons ou de réagir rapidement. Une conception confuse permet à chaque organisation d’imputer l’échec à une autre.
Il existe également un risque de capture locale. La proximité facilite la connaissance des circonstances concrètes, mais ne garantit pas l’impartialité. Des groupes organisés peuvent dominer une petite institution, exclure des personnes aux ressources plus modestes ou transformer l’autonomie en protection d’intérêts particuliers.
L’échelle ajoute une autre difficulté. Certains effets franchissent les juridictions : la pollution, une épidémie ou une vaste infrastructure ne s’arrêtent pas aux limites de la commune. Dans de tels cas, une autorité de portée plus étendue peut être nécessaire, même si sa fonction se limite à fixer des normes, coordonner des informations ou régler des litiges.
Un système polycentrique nécessite, au minimum :
- des compétences compréhensibles et une responsabilité identifiable ;
- des droits qu’aucune unité ne puisse enfreindre impunément ;
- de la transparence et des voies de recours accessibles ;
- la capacité matérielle d’assumer les fonctions assignées ;
- des mécanismes de coordination adaptés à l’échelle du problème.
Avertissement : L’alternative à une hiérarchie imparfaite ne saurait être n’importe quelle fragmentation. Sans droits, sans reddition de comptes et sans résolution des conflits, la pluralité peut accroître l’opacité et les inégalités.
Un exemple : la gestion d’un bassin versant
Imaginons un bassin versant partagé par plusieurs localités. Les usagers agricoles connaissent les cycles et les besoins d’irrigation ; les municipalités gèrent les services d’eau ; une autorité régionale surveille les effets cumulés ; des laboratoires indépendants produisent des données ; et les tribunaux protègent les droits et tranchent les différends.
L’organisation serait polycentrique si ces acteurs disposaient de fonctions propres et de canaux stables pour se coordonner. Les usagers pourraient convenir de tours d’eau dans les limites de la loi ; les municipalités adapteraient la distribution à leurs réseaux ; l’autorité régionale fixerait des conditions relatives à la qualité et au prélèvement total ; et un organe impartial traiterait les manquements.
La simple présence de multiples organisations ne suffirait pas. Si personne ne peut obtenir de données fiables, si les compétences s’opposent ou si les personnes concernées ne disposent pas de voies de réclamation, il y aurait fragmentation. Et si une sécheresse imposait des restrictions à l’échelle de l’ensemble du bassin, la décision locale devrait s’intégrer dans une réponse plus vaste.
L’exemple montre que le polycentrisme ne prescrit pas une institution unique pour toutes les tâches. Il cherche à attribuer chaque fonction à une échelle appropriée et à maintenir des liens entre elles.
Une architecture institutionnelle, non une recette
La gouvernance polycentrique offre une manière de penser les problèmes complexes sans présupposer que toute coordination exige un commandement unique. Elle reconnaît la valeur de la connaissance locale, de l’apprentissage et de la dispersion du pouvoir. Dans le même temps, elle oblige à se demander qui est responsable, quels droits sont protégés par les règles et comment sont gérés les effets transfrontaliers.
Son mérite ne se mesure pas au nombre de centres, mais à la qualité de leurs relations. Là où l’autonomie permet d’expérimenter, où les règles limitent les abus et où la coordination prend en charge les interdépendances réelles, le polycentrisme peut accroître la capacité de correction. Lorsque ces conditions font défaut, la même structure peut engendrer des doublons, la capture et des conflits sans issue.
Cette conclusion conditionnelle fait partie intégrante du concept : la gouvernance polycentrique n’élimine pas la nécessité d’une autorité, mais invite à la concevoir, à la diviser et à la soumettre à une obligation de rendre des comptes selon la nature de chaque problème.
Sources principales
- Elinor Ostrom, « Beyond Markets and States : Polycentric Governance of Complex Economic Systems », American Economic Review (2010).
- Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout et Robert Warren, « The Organization of Government in Metropolitan Areas : A Theoretical Inquiry », American Political Science Review (1961), doi : 10.2307/1952530.
- Keith Carlisle et Rebecca L. Gruby, « Polycentric Systems of Governance : A Theoretical Model for the Commons », Policy Studies Journal (2019).
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