يمكن تعديل دستور ما باتباع الإجراءات المقررة، ومع ذلك قد ينتهي به المطاف إلى توفير حماية أقل للديمقراطية. تلك هي المفارقة التي يحاول مفهوم الدستورية التعسفية توصيفها: استخدام الآليات الدستورية لإضعاف القيود التي ينبغي للدستور أن يفرضها على السلطة.
لا يحوّل هذا المفهوم كل إصلاح مثير للجدل إلى تهديد، كما أنه لا يفترض وجوب بقاء الدستور دون مساس. بل تكمن فائدته في جانب آخر: فهو يساعد في التعرف على التغييرات التي تجعل تداول السلطة أكثر صعوبة، أو تقلص استقلالية هيئات الرقابة، أو تجعل الأفراد والأقليات يتمتعون بحماية فعلية أقل، وذلك عند النظر إلى تلك التغييرات في مجملها.
ما المقصود بالدستورية التعسفية
صاغ الفقيه القانوني David Landau هذا المفهوم في مقاله الأكاديمي “Abusive Constitutionalism” المنشور عام 2013؛ حيث استخدمه لوصف توظيف الآليات الرسمية للتغيير الدستوري — كالتعديل الدستوري أو استبدال الدستور برُمّته — بهدف جعل الدولة أقل ديمقراطية بصورة ملموسة.
لكلمة «بصورة ملموسة» دلالتها وأهميتها؛ فوجود بند معيب، أو إجراء تعديل يصب عرضياً في مصلحة الحكومة، أو صدور قرار دستوري مثير للجدل، لا يعد بحد ذاته دليلاً على وجود تعسف. إنما تظهر هذه الظاهرة عندما يُبدل التغيير بصورة جوهرية الشروط التي تتيح مراقبة السلطة ومنازعتها على ممارستها.
يبرز David Landau بُعدين رئيسيين: الحفاظ على التنافس الانتخابي في ظل ظروف منصفة إلى حد معقول، وتمتع حقوق الأفراد والأقليات بحماية فعلية. كما تتجلى الأهمية في أدوات الرقابة الرأسية — كالانتخابات والرأي العام والمشاركة الشعبية — والرقابة الأفقية التي تمارسها المحاكم والمجالس التشريعية وسائر الهيئات المستقلة.
فكرة أساسية: لا يُعد التعديل تعسفياً لمجرد أنه يغير توزيع السلطة؛ بل تكمن الإشارة الحاسمة في تقليصه الجوهري لإمكانية مراقبتها أو استبدالها أو مطالبتها باحترام الحقوق.
المفارقة: تغيير القواعد من الداخل
يُطيح الانقلاب بالقواعد السارية أو يخرقها علانية. أما الدستورية التعسفية فتعمل بأسلوب أقل وضوحاً: إذ تستخدم الصلاحيات المنصوص عليها في النظام القانوني نفسه لإعادة صياغة تلك القواعد، محتفظة بذلك بمظهر من مظاهر الاستمرارية المؤسسية.
يمكن أن تشمل هذه العملية تصويتات برلمانية، أو جمعيات تأسيسية، أو استفتاءات شعبية، أو أحكاماً قضائية. وقد يبدو كل تصرف قانونياً عند فحصه بمعزل عن غيره؛ غير أن النتيجة التراكمية قد تُخل بتكافؤ المنافسة الانتخابية، وتطيل أمد بقاء الحكام في السلطة، وتحيّد المؤسسات القادرة على كبح جماحهم.
لهذا السبب، يُعد الالتزام الإجرائي الشكلي مهماً، لكنه ليس حاسماً. فـالدستورية بصفتها قيداً على السلطة تتطلب ما هو أكثر من مجرد وجود سلطات قادرة على سن القواعد: فهي تتطلب قواعد عامة، وحقوقاً مصونة، وضوابط رقابية لا تخضع لإرادة الحكومة الظرفية.
ولا يؤدي هذا التدهور دائماً إلى دكتاتورية فورية؛ فقد تستمر الانتخابات، وتظل أحزاب المعارضة قائمة، وتواصل المحاكم عملها. إنما الذي يتغير هو الميدان الذي تتحرك فيه هذه الأطراف: حيث يراكم الحزب الحاكم مكاسب هيكلية، وتتقلص الإمكانية الحقيقية للتداول السلمي للسلطة. وقد تكون النتيجة نظاماً هجيناً يقف في منطقة وسطى بين الديمقراطية التنافسية والاستبداد الصريح.
الإصلاح المشروع والتغيير التعسفي ليسا شيئاً واحداً
تحتاج الدساتير إلى إمكانية التعديل؛ إذ قد يسعى مجتمع ما إلى توسيع نطاق الحقوق، أو تصحيح تصاميم فاشلة، أو إدماج أشكال جديدة من المشاركة، أو الاستجابة لتحولات لم يتوقعها النص الأصلي. كما أن حظر أي تعديل قد يعوق بدوره إدخال تحسينات مشروعة.
وبالتالي، فإن التمييز لا يعتمد على مجرد حدوث التغيير من عدمه، بل على كيفية إجرائه، والغاية من الدفع به، والآثار المترتبة عليه. ويبيّن دليل International IDEA حول إجراءات التعديل الدستوري أسباب أهمية التداول والنقاش، والتوافق الكافي، والضمانات الوقائية في مواجهة التغييرات الحزبية قصيرة الأجل.
تساعد ثلاثة أسئلة في تنظيم هذا التحليل:
- العملية الإجرائية: هل جرت مداولات عامة، ومشاركة ذات مغزى، وتوافر الوقت لتقييم العواقب، أم جرى تسريع التغيير لمنع تدابير الرقابة؟
- البنية والتصميم: هل يوزع التعديل السلطة ويقيدها، أم يسمح لأغلبية مؤقتة بالهيمنة على المؤسسات المنوط بها مراقبتها؟
- الآثار التراكمية: هل تحتفظ المعارضة بفرص حقيقية للمنافسة، وهل تستطيع هيئات الرقابة العمل باستقلالية، وهل تظل الحقوق قابلة للمطالبة والإنفاذ؟
ولا تُعد أي إجابة منفردة دليلاً قاطعاً وتلقائياً. فالاستفتاء، على سبيل المثال، قد يمنح شرعية ديمقراطية، لكنه لا يزيل كافة الشكوك إذا كانت الحملة الانتخابية غير متكافئة بشكل صارخ أو إذا أسفرت النتيجة عن إلغاء ضمانات أساسية. وبالمثل، قد يعالج تعديل يركز اختصاصاً معيناً أزمة حقيقية دون أن يمثل بذلك مشروعاً لتثبيت السلطة وترسيخها.
تمييز مفيد: تمنح الأغلبية تفويضاً للحكم، لكنها لا تجعل أي استخدام للسلطة ديمقراطياً. فالديمقراطية الدستورية تُبقي القنوات التي يمكن من خلالها لتلك الأغلبية أن تفقد موقعها مفتوحة.
مؤشرات الخطر: نمط شامل لا مجرد قائمة آلية
غالباً ما يسهل تمييز الدستورية التعسفية بوصفها مزيجاً من التغييرات المتضافرة أكثر من كونها بنداً منفرداً. ومن أبرز تلك المؤشرات:
- تمديد الحدود الزمنية للولايات أو إلغاؤها لصالح من يمارسون السلطة بالفعل؛
- تعديل القواعد الانتخابية بما يجعل المنافسة غير متكافئة بصورة منهجية؛
- توسيع سيطرة الحكومة على المحاكم، أو الهيئات الانتخابية، أو أجهزة الرقابة والتفتيش؛
- تقليص صلاحيات البرلمان أو غيره من موازين القوى والضوابط الرقابية؛
- إضعاف الضمانات الممنوحة للمعارضة، أو الصحافة، أو المجتمع المدني، أو الأقليات؛
- استخدام تعديلات جزئية متعددة يؤدي أثرها المشترك إلى تركيز للسلطة يفوق أثر كل إجراء بمفرده.
ينبغي قراءة هذه المؤشرات ضمن سياقها؛ فالحدود المفروضة على مدد الولايات، على سبيل المثال، لا تتخذ نفس الهيكل في جميع النظم. فقد يكون التغيير قابلاً للدفاع عنه نظرياً، لكنه يغدو إشكالياً عندما يقترن بالاستحواذ على القضاء، وفرض قيود على المعارضة، وخلق مكاسب انتخابية دائمة.
كما تبرز الأهمية في تحديد الجهة التي تراقب دستورية القوانين؛ إذ يمكن لمحكمة مستقلة أن توقف مساعي ترسيخ السلطة، في حين يمكن لمحكمة مُهيمَن عليها أن تُضفي عليها الشرعية. وقد طوّر كل من Rosalind Dixon وDavid Landau هذه الفئة المتصلة بالموضوع في مقالهما “Abusive Judicial Review”؛ حيث يمكن للأحكام القضائية أن تساهم في إلغاء حدود الولايات، أو قمع المجالس التشريعية المعارضة، أو إقرار قيود غير ديمقراطية. ويوسع هذا الطرح زاوية التركيز، وإن لم يكن جزءاً تلقائياً من التعريف الأصلي المرتكز على التغيير الدستوري الرسمي.
ما يميزها عن الظواهر المشابهة
يكتسب هذا المفهوم دقة أكبر عندما نتجنب استخدامه مرادفاً لأي تدهور مؤسسي.
مقارنة بالانقلاب، يكمن الفارق الرئيسي في الأسلوب؛ فالانقلاب يقوض النظام القائم علانية، في حين يستغل التعسف الدستوري إجراءات النظام القائم لإعادة صياغته من الداخل.
مقارنة بالاستبداد الصريح، يكمن الفارق في النطاق؛ إذ تصف الدستورية التعسفية أسلوباً ومساراً محدداً، ولا تفترض مسبقاً زوال كافة الانتخابات أو الحريات أو المؤسسات المستقلة بالفعل.
مقارنة بالشرعوية الاستبدادية، يُعد نطاق الدستورية التعسفية أضيق؛ إذ تستخدم Kim Lane Scheppele المصطلح الأخير لتحليل مجموعة أدوات قانونية أوسع نطاقاً يفكك بها الحكام المنتخبون القيود الدستورية. في حين يركز مفهوم الدستورية التعسفية لدى David Landau في الأصل على التعديلات الدستورية واستبدال الدساتير.
مقارنة بالإصلاح المشروع، لا يُحسم الفارق بناءً على التوافق الأيديولوجي؛ إذ يمكن للتعديل أن يكون طموحاً أو يصب في مصلحة أغلبية سياسية مع الحفاظ في الوقت نفسه على التنافسية والحقوق والضوابط الرقابية الفعالة. ومن ثم، يجب أن ينصب التشخيص على البنية المؤسسية، لا على مدى الاستحسان الشخصي للنتيجة.
مثال تاريخي متعدد الأبعاد
تتيح الحالة الكولومبية التي درسها David Landau معاينة كل من الخطر الكامن والقدرة المؤسسية على الاستجابة؛ فقد وافقت المحكمة الدستورية على تعديل أتاح إعادة انتخاب الرئيس للمرة الأولى، لكنها أغلقت لاحقاً الطريق أمام إعادة انتخابه للمرة الثانية على التوالي. وبالنسبة لـ Landau، يُظهر هذا الحدث خطر قيام من يتولى السلطة بتعديل شروط بقائه فيها؛ كما يُظهر كيف يمكن لرقابة مستقلة نسبياً أن تمنع استمرار هذا التغيير إلى ما لا نهاية.
والدرس المستفاد هنا ليس أن كل إعادة انتخاب تشكل تعسفاً، ولا أن كل محكمة تمثل ضمانة، بل إن التصميم المؤسسي يجب أن يُقيّم جنباً إلى جنب مع السياق، وتراكم المكاسب، والاستقلالية الحقيقية لهيئات الرقابة الدستورية.
تحذير: لا تصبح المؤسسات مستقلة لمجرد نعتها بذلك في الدستور؛ إذ تعتمد قدرتها على تقييد الحكومة على طريقة اختيار أعضائها، ومدة ولاياتهم، وما إذا كان بإمكانهم اتخاذ القرارات دون التعرض لإجراءات انتقامية.
إشكالية تحديد ما يُعد تعسفاً
ينطوي هذا التصنيف على مخاطرة: فقد يصف من يستخدمه أي تغيير يضر بتفضيلاته بأنه غير ديمقراطي. كما يوجد اعتراض مشروع على قيام القضاة أو غيرهم من النخب بعرقلة القرارات التي تتخذها الأغلبية بالاستناد إلى قيود شديدة الغموض.
ولا تجبرنا هذه الصعوبة على الاختيار بين دستور جامد وسلطة تأسيسية مطلقة العنان، بل تتطلب حججاً معلنة ومعايير قابلة للتحقق: هل كانت العملية الإجرائية شاملة؟ وهل تظل القنوات الديمقراطية مفتوحة؟ وهل يمكن المطالبة بالحقوق وإنفاذها؟ وهل تحتفظ أجهزة الرقابة باستقلاليتها؟ وهل يتيح التعديل استبدال من دفعوا به في ظل ظروف معقولة؟
كما أن للسياق التاريخي اعتباره؛ إذ يمكن لعملية تأسيسية أن توسع مشاركة فئات كانت مستبعدة في السابق، وقد تستجيب عملية تركيز مؤقت للصلاحيات لحالة انسداد خطيرة. لذلك، يجدر تقييم الحزمة المؤسسية برمتها وآثارها المستمرة، بدلاً من إطلاق أحكام قطعية على النوايا بناءً على نص منفرد.
الدستور بوصفه قيداً لا مجرد أداة
تكشف الدستورية التعسفية عن فارق جوهري بين امتلاك دستور والعيش في ظل دولة دستورية قائمة على سيادة القانون. ففي الحالة الأولى، يكفي وجود نص دستوري وإجراءات لتعديله؛ أما في الحالة الثانية، فحتى الأغلبيات تواجه قيوداً تصون الحقوق، والضوابط الرقابية، وإمكانية تداول السلطة.
لا يكمن السؤال الحاسم في مجرد إقرار التغيير بصورة قانونية، بل في طبيعة السلطة التي يخلفها وراءه. فإذا أتاحت القواعد الجديدة المنافسة، ومساءلة الحكومة، والمطالبة بالحقوق، فإن التعديل قد يعزز النظام الدستوري؛ أما إذا حولت الشرعية القانونية إلى وسيلة لتفادي الرقابة وعرقلة استبدال الحكام، فإن الدستور يبدأ في العمل بدرجة أقل كقيد على السلطة وبدرجة أكبر كأداة للبقاء فيها.
مشاركة