الحوكمة متعددة المراكز: ما هي وكيف تعمل

لا تتطلب كل المشكلات الجماعية حلاً ينطلق من مركز وحيد. إذ يمكن لمدينة أو حوض مائي أو شبكة خدمات أن تشتمل على بلديات، وجمعيات، ومحاكم، وشركات، وهيئات تنظيمية، ولكل منها مسؤوليات متمايزة. وعندما يمتلك هؤلاء الفاعلون قدرة فعلية على اتخاذ القرار، وينسقون في الوقت ذاته وفقاً لقواعد مشتركة، نكون أمام شكل من أشكال الحوكمة متعددة المراكز.

لا يعني هذا التعبير أن أي تشتت للسلطة هو أمر ملائم بالضرورة. كما أنه لا يصف فراغاً في السلطة. بل يكمن العنصر الحاسم في وجود مراكز متعددة تتمتع باستقلالية محدودة، وروابط فيما بينها، وآليات لتصحيح الأخطاء وتسوية النزاعات.

فكرة أساسية: الحوكمة متعددة المراكز لا تقتصر على مجرد مضاعفة السلطات، بل تقوم على جعل مراكز مستقلة جزئياً تتفاعل بوصفها أجزاءً من منظومة متكاملة.

ماذا تعني الحوكمة متعددة المراكز

يتسم النظام متعدد المراكز بوجود مراكز قرار متعددة قد تتداخل نطاقاتها. ويتمتع كل مركز بهامش معين لوضع القواعد أو تطبيقها، أو إدارة الموارد، أو تقديم الخدمات. ومع ذلك، لا يتصرف أي منها وكأن المراكز الأخرى غير موجودة.

صيغ هذا المفهوم في العلوم السياسية بواسطة Vincent Ostrom وCharles Tiebout وRobert Warren في عام 1961، عند دراستهم لتنظيم الحكومات الحضرية. وطعن طرحهم في فكرة أن وجود وحدات عامة مستقلة متعددة يعادل بالضرورة حالة من الفوضى؛ إذ يمكن لتلك الوحدات أن تشكل منظومة متكاملة إذا تعاونت، وتنافست، وأبرمت اتفاقات، وامتلكت سبلاً لتسوية النزاعات.

وبعد عقود، طورت Elinor Ostrom تحليل التنوع المؤسسي. وأظهر عملها سبب عدم اقتصار البديل دائماً على الاختيار بين قيادة حكومية موحدة والسوق. ففي مجالات مثل المنافع العامة والموارد المشتركة، يمكن لمنظمات عامة وخاصة ومجتمعية أن تتعايش معاً، وتعمل على مستويات مختلفة.

وبناءً على ذلك، ينبغي لأي تعريف مفيد أن يجمع بين ثلاثة عناصر:

• التعددية: وجود أكثر من مركز يمتلك قدرة فعلية على اتخاذ القرار.
• الاستقلالية المحدودة: يحتفظ كل مركز بهامش خاص به، لكنه يتحرك ضمن إطار من الحقوق والاختصاصات والقواعد الأوسع نطاقاً.
• التفاعل: تتبادل المراكز المعلومات، وتتفاوض، وتتعاون، وتتنافس، أو تطعن في القرارات عبر إجراءات معترف بها.

فإذا غاب العنصر الثالث، قد تتحول التعددية إلى مجرد تشتت. وإذا غابت الاستقلالية، فقد لا تعدو الهيئات كونها مكاتب تابعة لتسلسل هرمي مركزي.

ليست مجرد لامركزية ولا فيدرالية

تصف عدة مفاهيم متقاربة توزيع السلطة، لكنها ليست متطابقة.

تنقل اللامركزية السياسية الاختصاصات أو الموارد من المركز إلى وحدات أدنى. وقد تعزز نظاماً متعدد المراكز، وإن كانت لا تخلقه تلقائياً. فإذا كانت الوحدات المتلقية تقتصر على تنفيذ التعليمات، أو تفتقر إلى علاقات أفقية وآليات للتنسيق، فإننا نكون أمام لامركزية دون تعددية مراكز حقيقية.

توزع الفيدرالية السلطة دستورياً بين مستويات إقليمية، مثل الاتحاد الفيدرالي والولايات والبلديات. ويمكن للنظام الفيدرالي أن يكون متعدد المراكز، إلا أن تعدد المراكز مفهوم أوسع: إذ يمكن أن يشمل أيضاً اختصاصات متقاطعة، ومنظمات متخصصة، وجمعيات للمستفيدين، أو كيانات لا تندرج ضمن هرم إقليمي واحد.

أما الحوكمة متعددة المستويات، فتشير بدورها إلى تدخل نطاقات ومقاييس مختلفة. وهذا لا يكفي بحد ذاته أيضاً؛ إذ يمكن لوزارة وطنية ومكتب إقليمي وآخر محلي أن ينتموا إلى سلسلة هرمية واحدة. وللحديث عن تعدد المراكز، لا بد من توافر استقلالية فعلية وتفاعل متبادل بين المراكز.

وأخيراً، لا يعادل تعدد المراكز انعدام السلطة ولا الخصخصة. فالترتيب متعدد المراكز يمكن أن يشمل قوانين عامة، وهيئات عامة، وعقوداً، وحكومات محلية، ومحاكم. والمسألة هنا لا تتعلق بإلغاء الدولة، بل بفحص كيفية توزيع وظائف محددة والرقابة عليها.

كيف يعمل النظام متعدد المراكز

تتيح الاستقلالية اتخاذ بعض القرارات على مقربة من المشكلة. ويفرض الترابط المتبادل مراعاة الآثار المترتبة على الأطراف الفاعلة والأقاليم الأخرى. وبين الأمرين يبرز التحدي الرئيسي للمنظومة: التنسيق دون تحويل جميع المراكز إلى جهات تابعة لقيادة موحدة.

ويمكن لهذا التنسيق أن يتخذ أشكالاً متنوعة؛ إذ تستطيع بلديتان تشارك خدمة معينة بموجب اتفاقية، ويمكن لجمعية أن تضع قواعد لأعضائها، وبوسع جهة تنظيمية تحديد معايير دنيا، وللمحكمة أن تفصل في النزاعات المتعلقة بالصلاحيات أو الحقوق. فلا يلزم أن تتركز وظائف تقديم الخدمات والإشراف والتمويل وفرض العقوبات داخل المنظمة نفسها.

تُعد القواعد العامة أمراً جوهرياً؛ إذ يتعين عليها توضيح من يملك صلاحية تقرير ماذا، وكيف تتم مراجعة القرار، وأمام من يخضع كل طرف للمساءلة. كما تلزم قنوات للمعلومات وإجراءات للطعن. ومن دون هذه العناصر، تتعرض الاستقلالية لخطر التحول إلى تعسف أو إلى نزاع دائم حول الاختصاصات.

تمييز مفيد: الاستقلالية لا تعني العزلة. فالمركز يكون مستقلاً عندما يمتلك هامشاً حقيقياً لاتخاذ القرار؛ ويظل مترابطاً عندما تؤثر أفعاله على الآخرين وتخضع لقواعد مشتركة.

ما المزايا التي يمكن أن يقدمها

إن الحجة الرئيسية المؤيدة لتعدد المراكز هي حجة مؤسسية وليست عاطفية. فبوسع منظمات مختلفة إدارة معلومات يجهلها مركز بعيد، وتجربة حلول متنوعة وتعديلها عند مراقبة النتائج. ويرتبط هذا بقضية المعرفة المشتتة: فالبيانات ذات الصلة تكون عادةً موزعة بين الأفراد والمجتمعات والهيئات.

كما يمكن لوجود مراكز متعددة أن يفتح آفاقاً للمقارنة والتعلم. فإذا اختبرت وحدة ما إجراءً مفيداً، استطاعت الوحدات الأخرى تكييفه؛ وإذا أخفقت، فإن التكلفة قد تظل أكثر محدودية مقارنة بإصلاح موحد. وبوسع التعاون والتنافس المؤسسي أن يكشفا عن بدائل لم تكن لسلطة منفردة أن تأخذها بالحسبان.

من منظور الليبرالية الكلاسيكية، يمكن لتشتيت القرارات أن يسهم في وضع قيود على السلطة السياسية. ذلك أن إمكانية مساءلة بعض القرارات أو التخلي عنها أو موازنتها تقلل من التبعية لمنظمة واحدة. غير أن زيادة عدد المراكز لا تنتج تلقائياً مزيداً من الحرية: إذ يمكن لسلطات محلية متعددة أيضاً أن تقيد الحقوق أو تحمي الامتيازات.

ولهذا السبب، يجب التعبير عن هذه المزايا بوصفها احتمالات؛ فهي تتوقف على امتلاك الفاعلين للقدرة الكافية، وتلقيهم للمعلومات، وإمكانية مشاركتهم أو الطعن في القرارات، وعملهم ضمن إطار قانوني يمكن التنبؤ به.

تكاليفه ومخاطره

يستهلك التنسيق وقتاً وموارد. وكلما زاد عدد المراكز المتدخلة، قد تزداد صعوبة تحديد المسؤوليات، وتجنب الازدواجية، والاستجابة بسرعة. ويتيح التصميم المشوش لكل منظمة إلقاء لائمة الفشل على غيرها.

كما يوجد خطر الاستحواذ المحلي. فالقرب يسهل معرفة الظروف الملموسة، لكنه لا يضمن النزاهة؛ إذ يمكن لجماعات منظمة أن تهيمن على مؤسسة صغيرة، أو تقصي الأفراد الأقل موارداً، أو تحول الاستقلالية إلى حماية لمصالح خاصة.

ويضيف مقياس النطاق صعوبة أخرى. فبعض الآثار تتجاوز حدود الاختصاصات: فالتلوث، أو الوباء، أو البنية التحتية الواسعة لا تتوقف عند حدود البلدية. وفي مثل هذه الحالات، قد تدعو الحاجة إلى وجود سلطة ذات نطاق أوسع، حتى وإن اقتصرت وظيفتها على وضع المعايير، أو تنسيق المعلومات، أو حل النزاعات.

يحتاج النظام متعدد المراكز، كحد أدنى، إلى:

• اختصاصات مفهومة ومسؤولية محددة بوضوح؛
• حقوق لا يمكن لأي وحدة انتهاكها دون مساءلة؛
• شفافية وسبل يسيرة لتقديم الشكاوى؛
• قدرة مادية لأداء الوظائف المنوطة بها؛
• آليات تنسيق متناسبة مع حجم المشكلة.

تحذير: إن بديل التسلسل الهرمي غير المثالي ليس أي تجزئة. فمن دون حقوق ومساءلة وتسوية للنزاعات، قد تفضي التعددية إلى زيادة الغموض والتفاوت.

مثال: إدارة حوض مائي

لنتخيل حوضاً مائياً تتشاركه عدة بلدات. يدرك المستخدمون الزراعيون دورات الري واحتياجاته؛ وتدير البلديات خدمات المياه؛ وتراقب سلطة إقليمية الآثار التراكمية؛ وتنتج مختبرات مستقلة البيانات؛ وتحمي المحاكم الحقوق وتفصل في الخصومات.

سيكون هذا الترتيب متعدد المراكز إذا امتلك هؤلاء الفاعلون وظائف محددة وقنوات مستقرة للتنسيق فيما بينهم. فيمكن للمستخدمين الاتفاق على نوبات الري ضمن الحدود القانونية؛ وستكيف البلديات التوزيع وفقاً لشبكاتها؛ وستحدد السلطة الإقليمية شروط الجودة وإجمالي الاستخراج؛ وستتولى هيئة محايدة معالجة حالات الإخلال بالالتزامات.

إن مجرد وجود منظمات عديدة لن يكون كافياً. فإذا تعذر على أي طرف الحصول على بيانات موثوقة، أو تضاربت الصلاحيات، أو افتقر المتضررون إلى سبل التظلم، فسنكون إزاء حالة من التشتت. وإذا استدعى الجفاف فرض قيود على مستوى الحوض المائي بأكمله، فسيتعين دمج القرار المحلي ضمن استجابة أشمل.

يوضح هذا المثال أن تعدد المراكز لا يفرض مؤسسة واحدة لجميع المهام، بل يسعى إلى إسناد كل وظيفة إلى النطاق الملائم، مع الإبقاء على الروابط بينها.

بنية مؤسسية وليست وصفة جاهزة

تقدم الحوكمة متعددة المراكز طريقة للتفكير في المشكلات المعقدة دون افتراض أن كل تنسيق يتطلب قيادة موحدة. وهي تقر بقيمة المعرفة المحلية، والتعلم، وتشتيت السلطة. وفي الوقت نفسه، تجبرنا على التساؤل: من يتحمل المسؤولية؟ وما الحقوق التي تحميها القواعد؟ وكيف تتم إدارة الآثار العابرة للحدود؟

لا يُقاس فضلها بعدد المراكز، بل بجودة العلاقات القائمة بينها. فحيثما تتيح الاستقلالية التجريب، وتكبح القواعد جماح التجاوزات، ويتعامل التنسيق مع الترابطات المتبادلة الحقيقية، يستطيع تعدد المراكز توسيع القدرة على التصحيح. وحين تغيب تلك الشروط، يمكن للبنية ذاتها أن تولد ازدواجية، واستحواذاً، ونزاعات مسدودة الأفق.

إن هذا الاستنتاج المشروط يُعد جزءاً من المفهوم ذاته: فالحوكمة متعددة المراكز لا تلغي الحاجة إلى السلطة، بل تدعو إلى تصميمها، وتقسيمها، وإخضاعها للمساءلة وفقاً لطبيعة كل مشكلة.

المصادر الرئيسية

• Elinor Ostrom, “Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems”، American Economic Review (2010).
• Vincent Ostrom وCharles M. Tiebout وRobert Warren، “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry”، American Political Science Review (1961)، doi: 10.2307/1952530.
• Keith Carlisle وRebecca L. Gruby، “Polycentric Systems of Governance: A Theoretical Model for the Commons”، Policy Studies Journal (2019).