Fundamentos

Supremacía de la ley: significado y límites al poder

Por Daniel Sardá · Publicado el 07 de septiembre de 2026 a las 19:04 UTC

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Someter el poder al derecho no coloca la ley ordinaria por encima de la Constitución. La diferencia se entiende al examinar quién decide, con qué fundamento y bajo qué controles.

La supremacía de la ley, entendida como sujeción al derecho, exige que gobernantes y ciudadanos estén sometidos a normas y que el poder público no actúe arbitrariamente. Pero la expresión deja una duda: si la ley es «suprema», ¿qué lugar ocupa la Constitución?

La respuesta requiere distinguir dos cuestiones. Una es qué limita a quien gobierna; otra, qué posición ocupa cada norma dentro del ordenamiento. Someter el poder al derecho no significa que cualquier ley aprobada pueda imponerse sobre la Constitución ni que su contenido sea necesariamente justo.

Imaginemos que una asociación solicita autorización para celebrar una actividad cultural en una plaza. La autoridad la deniega sin explicar qué requisito se incumple. Decir «la ley me permite decidir» no resuelve la duda: todavía hay que examinar qué permite esa ley y qué límites tiene la decisión.

Qué significa que el poder esté sometido al derecho

Aquí usamos «supremacía de la ley» para expresar una exigencia de gobierno: también quien ejerce autoridad debe responder ante el derecho. El cargo público no sitúa a su titular fuera de las reglas que delimitan su actuación.

Esta idea forma parte de la definición institucional del Estado de derecho de Naciones Unidas. Su formulación incluye al propio Estado entre los sujetos obligados y exige normas públicas, igualdad en su cumplimiento, independencia en su aplicación y compatibilidad con los derechos humanos. Es un criterio para evaluar instituciones, no una afirmación de que todos los gobiernos lo cumplan. Véase el informe S/2004/616, párrafo 6.

Conviene además entender «ley» en un sentido amplio. Una ley formal es, de manera general, una norma aprobada por el órgano legislativo mediante el procedimiento correspondiente. El derecho comprende un marco más amplio, en el que también intervienen la Constitución y otras normas. Reducirlo todo a la voluntad del legislador ocultaría precisamente los límites que queremos explicar.

Las expresiones «supremacía de la ley», imperio de la ley y «Estado de derecho» tienen usos próximos y superpuestos. No existe una separación terminológica universal que permita tratarlas como compartimentos cerrados. Para resolver la duda inicial, lo decisivo es aclarar si hablamos de limitar el poder o de ordenar las normas.

La Constitución también limita a quien hace las leyes

La supremacía constitucional se refiere a la posición superior de la Constitución respecto de las normas inferiores en un ordenamiento organizado conforme a ese principio. La sujeción del poder al derecho plantea una cuestión distinta, aunque relacionada: qué puede hacer cada autoridad y dentro de qué límites.

Así, una ley puede atribuir a una administración la competencia para autorizar actividades en espacios públicos. Esa habilitación explica quién decide, pero no convierte a la administración en una autoridad ilimitada. Tampoco exime al legislador de respetar el marco constitucional cuando establece las condiciones de la autorización.

La Comisión de Venecia distingue entre jerarquía normativa y habilitación jurídica de la actuación pública en su lista de verificación actualizada del Estado de derecho, apartados II.A.1–2. Esta distinción permite examinar tanto la norma que se aplica como la competencia de quien actúa.

En nuestro ejemplo podrían surgir dos problemas diferentes: que la autoridad deniegue el permiso por una razón que la ley no admite, o que la propia ley establezca una restricción incompatible con la Constitución. Ambos merecen examen, pero no necesariamente se resuelven mediante el mismo procedimiento ni ante el mismo órgano.

Idea clave: Someter el poder al derecho incluye limitar a quien aprueba las leyes. La ley ordinaria no adquiere autoridad ilimitada por haber sido aprobada.

Las vías para controlar esas actuaciones dependen de cada sistema jurídico. La idea de supremacía constitucional, por sí sola, no permite afirmar que cualquier juez pueda anular cualquier ley.

Cómo se reconoce un límite que funciona

La existencia de una norma escrita es un punto de partida. Para valorar si limita de verdad a la autoridad, hay que observar cómo se conoce, cómo se aplica y cómo se controla su uso.

La Comisión de Venecia incluye la seguridad jurídica, la prevención del abuso de poder, la igualdad y el acceso a la justicia entre sus criterios de evaluación. Su presentación de la lista de verificación ofrece un marco institucional; no establece un recurso idéntico para todos los países.

En el caso de la plaza, la previsibilidad permite a la asociación saber qué condiciones debe considerar antes de organizar la actividad. Si los criterios solo aparecen después de presentar la solicitud, preparar el evento se convierte en una apuesta sobre lo que decidirá la autoridad.

La igualdad de aplicación exige examinar las diferencias relevantes. Dos actividades pueden recibir decisiones distintas por circunstancias como el aforo o la coincidencia de horarios, si el marco aplicable permite considerarlas. Lo problemático sería introducir preferencias personales ajenas a esos criterios. Igualdad no significa resolver todas las solicitudes de forma idéntica.

También hace falta poder discutir la decisión ante una instancia capaz de examinarla sin depender de la voluntad de quien la adoptó. La independencia judicial ayuda a entender esa garantía. No asegura que el solicitante gane ni que un juez sea infalible: permite que el control tenga una base distinta del mero respaldo a la autoridad.

Una ley aprobada no resuelve la cuestión de la justicia

Supongamos ahora que la denegación reproduce exactamente lo que dispone una ley. Eso responde una parte del problema, pero deja abiertas otras: si la norma respeta las exigencias jurídicas superiores y si su contenido merece una valoración favorable desde el punto de vista moral o político.

Los debates sobre el Estado de derecho distinguen concepciones centradas en las formas y los procedimientos de otras que incorporan exigencias sustantivas, como los derechos humanos. La extensión de esas exigencias es discutida, según explican Kristen Rundle y Jeremy Waldron en «The Rule of Law», apartados 1 y 3.

Para el lector, la distinción práctica es sencilla: aprobación, validez jurídica y justicia no son preguntas intercambiables. Que una norma haya seguido un procedimiento de aprobación no despeja todas las dudas sobre su compatibilidad constitucional. A su vez, considerarla injusta no demuestra, sin más, que sea jurídicamente inválida.

Idea clave: Una crítica moral necesita argumentos sobre la justicia de la norma; una impugnación jurídica necesita identificar el límite jurídico que se habría vulnerado.

Esta separación no obliga a resignarse ante leyes injustas. Permite precisar qué se cuestiona y qué cambio se busca. Pedir una reforma legislativa, denunciar una aplicación abusiva y discutir la constitucionalidad de una norma son actuaciones con fundamentos diferentes.

Volvamos a la autorización denegada

Para ordenar el análisis del caso hipotético, podemos empezar por tres preguntas:

• ¿Quién tiene competencia para decidir? Hay que identificar la atribución jurídica de esa facultad.
• ¿Qué norma se aplica y qué permite valorar? La razón de la denegación debe poder relacionarse con sus criterios.
• ¿Es compatible ese fundamento con las normas superiores? La existencia de una ley no cierra el examen constitucional.

Después importa conocer las razones de la decisión. Una respuesta que identifique un conflicto de horarios verificable permite discutir si el hecho existe y si justifica la denegación. Una respuesta que se limite a «no se considera conveniente» deja sin aclarar qué criterio se aplicó.

Esto no significa que toda facultad de valoración sea arbitraria. La administración puede necesitar apreciar circunstancias que una norma no describa exhaustivamente. La Comisión de Venecia admite márgenes de discrecionalidad delimitados y examina las razones y la rendición de cuentas como salvaguardas frente al abuso en los apartados II.C.1–2 de su lista.

En el ejemplo, valorar las condiciones de uso de la plaza puede ser parte de una competencia legítima. Convertir la autorización en una elección personal inmune a objeciones deshace el límite. La cuestión es si la valoración puede explicarse y someterse a control conforme al derecho aplicable.

Idea clave: Tener margen para decidir no equivale a tener permiso para decidir sin razones ni controles.

La revisión judicial desarrolla una de las formas de control. Su disponibilidad, alcance y posibles efectos deben examinarse en cada jurisdicción; el ejemplo no presupone un recurso concreto ni un resultado favorable.

Poder organizar la vida sin depender de un favor

Desde una perspectiva liberal clásica, este límite importa porque protege un espacio de decisión personal frente a la voluntad cambiante de la autoridad. Esa es una valoración editorial del principio, compartido también por otras tradiciones políticas.

La asociación necesita saber si puede preparar su actividad conforme a condiciones reconocibles y cuestionar una negativa basada en razones incorrectas. Si todo depende de obtener la buena disposición del funcionario, cumplir las reglas deja de ofrecer una orientación suficiente.

La prueba de la supremacía de la ley aparece ahí: en la posibilidad de exigir a la autoridad un fundamento jurídico y someterlo a examen. La respuesta «porque puedo decidir» debe dejar paso a una explicación de por qué esa decisión cabe dentro de sus atribuciones y respeta los límites del ordenamiento.