يمكن لحكومة ما أن تنشر آلاف الوثائق وتظل غير شفافة. ويكفي أن تكون الملفات صعبة العثور عليها، أو متأخرة في صدورها، أو مفتقرة إلى السياق، أو لا تسمح بإعادة بناء مسار اتخاذ القرار. إن كمية المعلومات المتاحة مهمة، لكنها لا تعادل وحدها الشفافية.
يمكن فهم الشفافية الحكومية بوصفها ممارسة إتاحة المعلومات للأفراد بشأن تنظيم القطاع العام وقراراته وإنفاقه ونتائجه. ولكي يكون هذا الانفتاح فعالاً، يجب أن تكون المعلومات قابلة للوصول إليها، وفي الوقت المناسب، ومفهومة، وقابلة للتحقق. كما يجب أن يوجد إجراء لطلب ما لا يُنشر تلقائياً.
هذا التعريف إجرائي، وليس صيغة قانونية متطابقة في جميع البلدان؛ فالقوانين تحدد التزامات واستثناءات ملموسة. غير أن المبدأ العام بسيط: من يمارس سلطة أو يدير موارد عامة يجب أن يسمح بإخضاع تصرفاته للفحص.
فكرة أساسية: لا تُقاس الشفافية بما تنشره الحكومة فحسب، بل بالإمكانية الفعلية لفهم ما تفعله والتحقق منه.
من المعلومات المنشورة إلى المعلومات المفيدة
لا تجعل الصفحة الرسمية قراراً ما شفافاً بمجرد احتوائها على ملف. ولكي تخدم المعلومات التدقيق العام، يجب أن تجتاز عدة اختبارات.
- الإتاحة: يستطيع الأفراد العثور عليها والوصول إليها دون عوائق غير ضرورية.
- التوقيت المناسب: تظهر في وقت لا يزال يسمح بفهم القرار أو مناقشته أو مراقبته.
- الوضوح: تتضمن شروحاً وتصنيفات وسياقاً كافياً حتى لا يقتصر فهمها على المتخصصين وحدهم.
- الاكتمال: لا تغفل أجزاء لا غنى عنها من السياق، ولا تقدم بيانات معزولة تؤدي إلى التضليل.
- قابلية المقارنة: تحافظ على معايير وصيغ تتيح رصد التغيرات على مر الزمن.
- قابلية التحقق: تحدد مصدر البيانات وتسمح بمقارنتها بوثائق أو سجلات ذات صلة.
يمكن ملاحظة هذا الفرق في المشتريات العامة والتعاقدات الحكومية. فالإعلان عن مناقصة ليس سوى البداية فحسب؛ ولمتابعة استخدام الأموال، يلزم بحسب الحالة معرفة معايير الاختيار، والعروض المقدمة أو بياناتها الأساسية، وقرار الترسية، والعقد، والمدفوعات، والتعديلات اللاحقة، ونتائج التنفيذ. وإذا ظهر كل جزء في بوابة مختلفة، بمسميات غير متوافقة أو بعد انقضاء شهور، فإن هناك إعلاناً شكلياً، ولكن القليل من الشفافية الجوهرية.
تصف منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية الانفتاح الفعال بمصطلحات تتضمن العثور على المعلومات، والوصول إليها، وفهمها، واستخدامها، وإعادة استخدامها. ويحول هذا التسلسل دون خلط شائع: فالامتثال لالتزام النشر لا يثبت في حد ذاته أن بإمكان الجمهور الاستفادة مما نُشر.
مساران متكاملان: النشر والاستجابة
المسار الأول هو النشر الإيجابي أو الاستباقي: تنشر المؤسسة معلومات ذات أهمية دون انتظار تقديم طلب. ويمكن أن تكون الميزانيات، والهياكل التنظيمية، والعقود، واللوائح، وجداول الأعمال المؤسسية، أو مؤشرات الأداء جزءاً من هذا الانفتاح الروتيني. وكلما كان النظام أكثر قابلية للتنبؤ ومحدثاً، قل اعتماد الوصول على مبادرة كل صاحب طلب وإمكاناته الخاصة.
المسار الثاني هو الاستجابة لطلبات الحصول على المعلومات. فلا يوجد دليل أو تصنيف مسبق يتوقع جميع الأسئلة المشروعة. ولذلك يحتاج الأفراد إلى التمكن من طلب وثائق أو بيانات غير منشورة، وتلقي رد خلال أجل زمني معقول، والاطلاع على أسباب أي رفض محتمل.
تربط التعليق العام رقم 34 للجنة المعنية بحقوق الإنسان التابعة للأمم المتحدة الحق في الوصول إلى المعلومات العامة بكلا المسارين: نشر المعلومات ذات المصلحة العامة، وتوفير إجراءات تتيح للأفراد طلب المعلومات. وتؤكد أيضاً على أهمية تعليل قرارات الرفض وإتاحة سبل التظلم والطعن ضدها.
وهذان ليسا درجتين من درجات الشفافية ولا فئتين متنافستين، بل يتكاملان: فالنشر الدوري يغطي الاحتياجات المتوقعة؛ بينما يتيح تقديم الطلبات الاستفسار عن قضايا لم تتوقعها الإدارة، أو لم تضعها ضمن أولوياتها، أو فضّلت عدم تسليط الضوء عليها.
فكرة أساسية: لا تجبر السياسة الشفافة الأفراد على التخمين بشأن ماهية المعلومات الموجودة، ولكنها أيضاً لا تقيد حقهم بما قررت السلطة نشره فحسب.
مفاهيم متقاربة لكنها لا تعني الشيء نفسه
في لغة التداول اليومي، غالباً ما تختلط مفاهيم متعددة. ويساعد التمييز بينها على معرفة ما يمكن توقعه من كل مفهوم منها.
إن الوصول إلى المعلومات حق وإجراءات في آن واحد للحصول على المعلومات العامة. أما الشفافية فهي ممارسة مؤسسية أوسع تشمل هذا الوصول، والنشر المعتاد، وجودة السجلات، وشروط فحصها.
تتمثل العلانية في جعل الشيء متاحاً للعامة. وهي عنصر ضروري، غير أن النشر المتأخر أو المجتزأ أو غير المفهوم قد يستوفي متطلباً شكلياً دون أن يجعل أداء الدولة مفهوماً.
تُقدَّم البيانات المفتوحة في صيغ تيسر معالجتها وإعادة استخدامها. وتفيد بصفة خاصة في مقارنة الميزانيات أو العقود أو الخدمات، لكنها لا تغني عن الوثائق أو التفسيرات أو قنوات تقديم الطلبات. كما أن جدول البيانات لا يجيب وحده عن سبب اختيار سياسة معينة.
تتجاوز المساءلة مجرد الإبلاغ أو تقديم المعلومات؛ فهي تفترض شرح السلوك وتبريره، وتحديد المسؤوليات، واتخاذ إجراءات تصحيحية أو إعمال ما يترتب من تبعات عند الاقتضاء. تجعل الشفافية ممارسة السلطة خاضعة للملاحظة، لكنها لا تضمن أن يخضع أحد للمحاسبة على ما تم رصده.
وأخيراً، تجمع الحكومة المفتوحة برنامجاً أوسع نطاقاً يشمل الشفافية والمشاركة والنزاهة والمساءلة. وإتاحة المعلومات هي أحد مكونات هذا البرنامج، وليست المنظومة بأكملها.
لهذه الفروق أهميتها لأنها تجنبنا أن ننسب إلى الشفافية آثاراً تعتمد على مؤسسات أخرى. فعقد متاح للعيان قد يساعد في اكتشاف مخالفة ما؛ لكن التحقيق فيها وتصحيحها يتطلبان رقابة وإجراءات واستقلالية وقدرة على التحرك والتنفيذ.
ما تتيحه الشفافية — وما لا تضمنه
تقلص الشفافية تفاوت المعلومات بين الحكام ومن يخضعون لقراراتهم. وهي تتيح للصحفيين والباحثين والشركات ومنظمات المجتمع المدني والمواطنين إعادة بناء التصرفات والقرارات العامة، ومقارنة الوعود بالنتائج، وصياغة أسئلة أكثر دقة.
كما يمكنها تيسير رصد تضارب المصالح، أو النفقات غير المبررة، أو التباينات بين قاعدة وتطبيقها. والنقطة الحاسمة هنا هي أنها يمكن أن تيسر ذلك؛ فالمعلومات لا تحقق ولا تعاقب ولا تصحح الأخطاء من تلقاء ذاتها. وتعتمد آثارها على وجود أشخاص قادرين على استخدامها وسلطات ملزمة بالرد والاستجابة.
وللسبب ذاته، لا يصح القول بأن الشفافية تقضي تلقائياً على الفساد أو أنها تزيد الثقة دائماً. ففي بعض الأحيان، يكشف الانفتاح الحقيقي عن مشكلات كانت مخفية من قبل، مما يثير جدلاً أوسع على المدى القصير. ولا تدل هذه الاستجابة على إخفاق الشفافية، بل قد تكون كلفة استبدال مظهر من مظاهر الحياة الطبيعية بمعرفة قابلة للتحقق.
ومن منظور ليبرالي، لا تكمن قيمتها الأساسية في تقديم وعود بحكومات معصومة من الخطأ؛ بل في تضييق هامش ممارسة السلطة دون تقديم تفسير. وبذلك تكف السلطة عن كونها الراوي الوحيد لأفعالها وتصبح معرضة للمقارنة والتمحيص من قِبل أفراد ومؤسسات مستقلة.
فكرة أساسية: يتيح إرساء الشفافية إمكانية الرقابة؛ غير أن المسؤولية الفعلية تتطلب بالإضافة إلى ذلك إشرافاً وموارد وتبعات.
للانفتاح أيضاً حدود مشروعة
لا تعني الشفافية الكشف المطلق؛ فالمؤسسات العامة تحتفظ ببيانات شخصية، وملفات حساسة، ومعلومات قد يمس نشرها الحق في الخصوصية، أو يخل بالإجراءات القانونية الواجبة، أو يشكل خطراً محدداً على الأمن. وحماية هذه المصالح لا تتعارض بالضرورة مع الانفتاح.
وتظهر المشكلة حين تتحول تصنيفات فضفاضة مثل «سري» أو «أمن» إلى رخص غير مقيدة لحجب معلومات محرجة. وأي قيد مشروع يحتاج إلى سند قانوني واضح، ويسعى إلى تحقيق غاية مشروعة، ويكون ضرورياً ومتناسباً مع الضرر الذي يسعى إلى تفاديه. ويجب على السلطة تعليل قرارها، وألا تكتفي بمجرد الاستناد إلى مسمى تصنيفي.
يقدم قانون البلدان الأمريكية النموذجي 2.0 بشأن الحصول على المعلومات العامة مرجعاً إقليمياً مفيداً: فهو يأخذ في الحسبان اختبار الضرر، ومراعاة المصلحة العامة، والمراجعة المستقلة. وهو معيار إرشادي، وليس قانوناً سارياً بصورة متطابقة في جميع البلدان.
عندما يكون جزء فقط من الوثيقة حساساً، فإن الحل المعقول قد يتمثل في حجب هوية البيانات أو تقديم نسخة مجتزأة، بدلاً من حجب المحتوى بأكمله. كما ينبغي لمن يتلقى رفضاً أن تتاح له هيئة إدارية مستقلة أو حق المراجعة القضائية. ودون تعليل أو سبل انتصاف، يكف الاستثناء عن كونه حداً مقيداً وقد يتحول إلى سلطة تقديرية.
كيف نميز الشفافية الشكلية المجردة
لا يلزم الإلمام بجميع قوانين الوصول إلى المعلومات لتقييم مؤسسة ما. وأمام قرار عام محدد —كعقد، أو دعم مالي، أو لائحة تنظيمية— يحسن طرح بعض الأسئلة:
- هل من الممكن العثور على المعلومات دون معرفة الهيكل الداخلي للهيئة؟
- هل ظهرت في الوقت المناسب وتتيح تتبع مسار القرار منذ بدايته وحتى نتائجه؟
- هل توضح المعايير، والمسؤولين، والمبالغ، والتعديلات، أم تكتفي بعرض أرقام مجردة معزولة؟
- هل تسمح الصيغ بالمقارنة والتحقق، أم أنها تعرقل التحليل عمداً؟
- هل توجد قناة يسيرة لطلب ما ينقص من معلومات ومهل زمنية واضحة للرد؟
- هل يُعلَّل حجب المعلومات حالة بحالة مع إمكانية مراجعته بصورة مستقلة؟
- هل تصحح المؤسسة الأخطاء، وتحتفظ بنسخ الوثائق، وتترك أثراً لتعديلاتها؟
فكرة أساسية: إن بوابة الوصول التي تقود إلى معلومات متأخرة أو مجتزأة أو مستحيلة التحقق تحافظ على مظهر الانفتاح لا على جوهره.
يتمثل الاختبار النهائي في محاولة إعادة بناء قرار ما: ماذا تقرر، ومن شارك، وبأي معايير، وكم بلغت الكلفة، وما الذي تغير، وما النتيجة التي تحققت. وإذا كانت الإجابات تشكل سلسلة مفهومة ومترابطة، وكان بالإمكان المطالبة بما نقص منها، فإن الشفافية تؤدي دورها. أما إذا لم يكن هناك سوى مستودع للملفات دون سياق ودون سبل للانتصاف، فإن فحص السلطة يظل أمراً عسيراً حتى وإن بدا كل شيء منشوراً.
مشاركة